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Inquinamento, l'Amministrazione deve accertare in concreto chi è l'operatore economico

di Maria Claudia Politi

È da ritenersi generalmente applicabile alla materia dell’inquinamento ambientale il principio per il quale, esclusa qualsivoglia connotazione sanzionatoria, rientra nel rischio d’impresa, alla stregua di una responsabilità oggettiva, l’onere di sostenere le spese necessarie al fine di ripristinare le condizioni ottimali dei luoghi incisi dalle attività svolte. Tale responsabilità è imputabile non solo in capo al soggetto esercente l’attività (rischiosa), in vista della sussistenza di un nesso causale tra condotta ed effetto, ma, al fine di consentire una corretta allocazione dei rischi, anche al proprietario, proporzionalmente al suo diritto. Così si è espresso il Tar Lazio, sez. II-bis, con la sentenza n. 3443 del 21 marzo 2016.

Il caso
Avverso il provvedimento con il quale il ministero resistente nel giudizio oggetto della presente trattazione ha intimato alla ricorrente e agli altri soggetti sopra indicati l’adozione con effetto immediato di tutte le iniziative opportune per controllare, circoscrivere, eliminare o gestire qualsiasi fattore di danno nei siti d’interesse nazionale incisi dalle attività svolte, la U. ha inteso proporre ricorso dinanzi al Tar. Le censure in ordine alle irregolarità procedimentali rilevanti ai fini della fase di individuazione dei destinatari del provvedimento a norma del diritto dell’Ambiente, come configurato dalla normativa europea e nazionale in materia, pur se contestate dall’amministrazione costituitasi, hanno trovato accoglimento presso la sezione II-bis del Tribunale amministrativo regionale del Lazio.

Le motivazioni
Rilevata la propria giurisdizione in materia, il Tar ha ritenuto utile procedere a una digressione sulla normativa di settore, al fine di ricostruire i principi a presidio della corretta allocazione degli oneri necessari al preservazione dell’assetto del territorio. I più recenti interventi del legislatore europeo in materia hanno comportato, per l’ordinamento di diritto ambientale nazionale, un’impostazione maggiormente improntata alla conservazione del patrimonio ambientale, in luogo del precedente sistema sanzionatorio operante ex post laddove si ravvisasse un danno cagionato dall’inosservanza della normativa di settore.
Il Dlgs n. 152/2006, di recepimento della direttiva europea in materia, fa infatti riferimento alla figura dell’operatore quale soggetto che debba sostenere “i costi delle iniziative statali di prevenzione e di ripristino ambientale” adottate secondo le disposizioni di cui alla Parte VI del decreto (articolo 308, comma 1), riprendendo la nozione di ‘operatore’ prevista dalla stessa direttiva. In particolare, per “operatore” si deve intendere “qualsiasi persona, fisica o giuridica, pubblica o privata, che esercita o controlla un’attività professionale avente rilevanza ambientale, oppure chi comunque eserciti potere decisionale sugli aspetti tecnici e finanziari di tale attività, compresi il titolare del permesso o dell’autorizzazione a svolgere detta attività” (articolo 302, comma 4). Nulla viene disposto, pertanto, in ordine all’avvenuta violazione della normativa sulla conservazione del patrimonio ambientale, venendo in rilievo, ex converso, un interesse alla protezione ambientale vera e propria, i cui oneri necessariamente gravano, alla stregua di una responsabilità oggettiva per lo svolgimento di attività pericolose (si confronti, in proposito, il modello generale ex articolo 2050 c.c.), sul soggetto che eserciti tali attività su territorio (ex multis, Cga Sicilia, ord. n. 321/2006).
La corretta allocazione del rischio per lo svolgimento di tali attività prevede infatti che le conseguenze, anche potenziali, delle stesse, vengano sostenute, in primo luogo, dal soggetto che abbia effettivamente esercitato l’attività imprenditoriale; o, in via residuale, dal proprietario delle strutture produttive, proporzionalmente al suo diritto su queste. Se in tal senso corretto è apparso il modus operandi dell’amministrazione nel determinare i fattori di rischio per la conservazione ambientale, criticità sono state tuttavia riscontrate nel procedimento di individuazione dei soggetti tenuti a risponderne, ferma restando la legittima mancata applicazione della normativa in materia di partecipazione allo stesso, giustificata da motivi di urgenza. La residualità della responsabilità del proprietario, come desumibile dalla normativa di settore, ha evidenziato una lacunosità del provvedimento amministrativo impugnato laddove questo non è risultato sorretto da apposite ragioni ostative all’imputazione dei soli operatori. L’assetto normativo evidenziato ha altresì trovato supporto a livello sovranazionale della recente pronuncia della Corte di giustizia europea n. 534/2015.

Spunti critici
La soluzione adottata dal Tar del Lazio appare pienamente condivisibile. Il preminente interesse alla tutela del patrimonio ambientale, perseguito anche a mezzo dell’individuazione della responsabilità (e dei connessi oneri) per le conseguenze dannose rivenienti dallo svolgimento delle attività produttive in capo all’effettivo operatore, non più in modo repressivo, ma bensì in modo consequenziale ed equitativo, deve pur sempre muovere dall’obbligata applicazione dei principi dettati dalla legislazione nazionale in tema di correttezza dello svolgimento del procedimento amministrativo. Il perseguimento di tali pregnanti finalità deve, infatti, conseguire alla corretta individuazione del soggetto tenuto ad impiegare le risorse necessarie al fine della conservazione del valore ambientale, compromesso per effetto dell’esercizio in un’attività produttiva, ancorché rispettosa della normativa vigente.
L’equità nell’allocazione del rischio sopra individuato, poiché strettamente connesso, per effetto di un nesso di causalità evidente, con l’effettivo esercizio dell’attività (pericolosa), esige che le conseguenze di questa ricadano sul soggetto che dallo svolgimento della stessa tragga vantaggio economico. In via subordinata, al fine di evitare ingiustificate ricadute di carattere economico sulla collettività (ulteriori rispetto al danno ambientale in sé considerato), il legislatore ha, in via gradata, individuato (anche) nel proprietario delle strutture e dei beni, il cui impiego sia a fondamento delle alterazioni ambientali, un centro di imputazione del pregiudizio prodottosi (e, conseguentemente, delle conseguenze patrimoniali da esso indotte). Tale residualità comporta, come ragionevole, un (rincarato) obbligo motivazionale, da parte dell’amministrazione procedente, circa l’individuazione nel proprietario, in luogo che nell’operatore, della responsabilità in discorso: esigenza vieppiù rilevante ove si consideri che tale responsabilità non trova fondamento nel diretto svolgimento di un’attività imprenditoriale, ma è ascrivibile al proprietario dei beni coinvolti nell’esercizio di quest’ultima a titolo di responsabilità oggettiva (in difetto, quindi, di alcuna forma di partecipazione volitiva alla commissione dell’illecito, secondo lo schema generale ex articolo 2043 c.c.).


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