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Regione Veneto, annullato il Piano dei rifiuti approvato in regime di proroga

di Mauro Calabrese

Il Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani e speciali approvato in via definitiva costituisce un atto avente natura pianificatoria, pertanto eccedente l’ordinaria amministrazione dell’Ente regionale e non suscettibile di adozione durante il periodo di «prorogatio» di poteri degli organi regionali, successivo alla naturale scadenza del mandato, dovendo il Consiglio regionale limitarsi esclusivamente agli atti indifferibili e urgenti.

La Sentenza
Il Tar Veneto, sezione III, sentenza 11 marzo 2016, n. 272, ha dichiarato l’illegittimità del Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani e speciali (Dgr 29 aprile 2015, n. 30), approvato dalla Regione Veneto durante il regime di proroga dei poteri del Consiglio regionale, seguito alla naturale scadenza del quinquennio di durata, accogliendo il ricorso proposto dal titolare di una cava di inerti pregiudicato dalle previsioni in tema di localizzazione degli impianti dei rifiuti sul territorio regionale.

L’interesse a ricorrere
Innanzitutto, i giudici amministrativi hanno ritenuto ammissibile il ricorso avverso l’atto di pianificazione regionale, ritenendolo immediatamente lesivo degli interessi vantati dai singoli, influendo direttamente sulla gestione e le prospettive dei titolari e gestori di impianti di trattamento di rifiuti, come la discarica di inerti per la quale il ricorrente aveva avanzato una richiesta di riclassificazione dei rifiuti speciali al fine di consentire il conferimento di rifiuti contenenti amianto, resa incompatibile proprio dalle previsioni del Piano approvato che vietano la realizzabilità di impianti di gestione rifiuti in tutta l’area interessata.
La consolidata giurisprudenza amministrativa, ricorda il Collegio, riconosce la legittimazione a impugnare a favore dei proprietari di immobili oggetto di nuove prescrizioni urbanistiche che, con l’adozione di vincoli espropriativo o conformativi, abbiano l’effetto di escludere o limitare le prospettive di una futura, più proficua o più favorevole, utilizzazione economica dell’area interessata.

Le motivazioni della Regione
Dal canto suo, la Regione Veneto ha difeso la legittimità del provvedimento pianificatorio adottato, ritenendo applicabile, nel caso di specie, l’articolo 35 comma 2 dello Statuto regionale, nella parte in cui dispone che «fino al completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti sono prorogati i poteri del precedente Consiglio», avendo esaurito il quinquennio di durata dei poteri, pertanto da ritenersi nel pieno dell’esercizio delle proprie funzioni, non soltanto circoscritte agli atti indifferibili e urgenti, ipotesi prevista nel caso di scioglimento anticipato del Consiglio Regionale ai sensi dell’articolo 55, comma 3, dello stesso Statuto. Inoltre, tale provvedimento sarebbe un atto dovuto, non altrimenti rinviabile, essendo scaduto il termine previsto dal Codice dell’ambiente per l’approvazione dei Piani regionali di gestione dei rifiuti (articolo 199 del Dlgs 152/2006), sulla base della normativa europea, per la cui violazione è peraltro attivo un procedimento «EU-Pilot» da parte della Commissione Europea, preliminare alla procedura di infrazione.

I poteri attenuati del Consiglio regionale in regime di “prorogatio”
Ad avviso dei giudici amministrativi, a prescindere da quale norma vada applicata, per il caso di proroga per scadenza naturale degli organi regionali o per la cessazione anticipata del Presidente della Giunta, nessun differente regime degli atti può, in verità, essere applicato poiché, come recentemente ribadito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 55/2015 relativa alla Regione Abruzzo, in regime di prorogatio i Consigli regionali «dispongono di poteri attenuati, confacenti alla loro situazione di organi in scadenza», limitati al «solo esercizio delle attribuzioni relative ad atti necessari e urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili».
Richiamando gli orientamenti espressi dalla giurisprudenza costituzionale, il Tar veneto ha ricordato che nell’esercizio straordinario di proroga, gli organi regionali sono dotati di «poteri attenuati», limitati agli atti indifferibili e necessari, propri di «una fase di depotenziamento delle funzioni del Consiglio».

Ordinaria amministrazione
In tale condizione, gli organi regionali, «dopo la scadenza della legislatura», devono limitarsi all’ordinaria amministrazione, esercitando solo alcuni dei poteri naturali, strettamente necessari ad affrontare situazioni contingenti, adottando esclusivamente gli atti regolamentari aventi natura di atti dovuti, urgenti o indispensabili e non differibili, «anche al fine di evitare interventi che possano essere interpretati come una forma di captatio benevolentiae nei confronti degli elettori».

Straordinaria amministrazione
Al contrario, prosegue il Collegio, il Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani e speciali costituisce atto di pianificazione, eccedente l'ordinaria amministrazione, la cui definitiva approvazione non può avvenire da parte di organi in regime di proroga dei poteri, non ritenendo nemmeno fondata la difesa della Regione volta a attribuire al provvedimento natura di atto dovuto per il rispetto degli obblighi europei e della normativa ambientale.

Atto dovuto
Chiarisce il Tar, infatti, che la procedura EU-Pilot, come atto preliminare e propedeutico, finalizzato a instaurare una fase dialettica con le istituzioni comunitarie, non comporta obblighi specifici né accerta un inadempimento da parte di uno Stato membro, con l’obiettivo di raggiungere una soluzione preventiva all’inizio della formale procedura di infrazione. Al contempo, il Piano regionale approvato, non è dotato di quel carattere di indifferibilità e urgenza che ne legittimerebbe l’approvazione, anche in regime di prorogatio nel periodo antecedente all’insediamento dei nuovi organi consiliari, in quanto, seppure imposto dall’articolo 199 del Dlgs 152/2006 entro il termine ultimo del 12 dicembre 2013, in realtà, la sua adozione definitiva è giunta, con ritardo, soltanto il 29 aprile 2015.

Necessità e urgenza
Richiamando, quindi, l’insegnamento della Corte costituzionale, la sentenza in oggetto, ricorda che il requisito della necessità e dell’urgenza per l’esercizio dei poteri del Consiglio regionale in regime di proroga, deve concretizzarsi nella risposta immediata a una situazione grave e indifferibile, cui è doveroso porre rimedio, mentre nel caso del Piano dei rifiuti la Regione Veneto ha travalicato i limiti dell’istituto della prorogatio, alla luce del lungo iter procedimentale che ha condotto alla approvazione definitiva oltre la scadenza del termine di legge, essendo evidente che «non sussistevano circostanze impreviste e imprevedibili».


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