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Onere reale sulle aree da bonificare, serve la diffida del Comune al proprietario

di Massimiliano Atelli

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Con la sentenza n. 5300 del 20 novembre 2015, la Sezione V del Consiglio di Stato, si è pronunciata sulla costituzione, su un compendio immobiliare da bonificare di proprietà privata, dell’onere reale di cui all’articolo 17 del Dlgs 22/1997. La norma dispone, fra l’altro, che gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale nonché la realizzazione delle eventuali misure di sicurezza costituiscono onere reale sulle aree inquinate di cui ai commi 2 e 3.
La norma dispone, inoltre, che le spese sostenute per la messa in sicurezza, la bonifica ed il ripristino ambientale delle aree inquinate nonché per la realizzazione delle eventuali misure di sicurezza, sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 2748, comma 2, Cc. Detto privilegio si può esercitare anche in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi sull'immobile e le predette spese sono altresì assistite da privilegio generale mobiliare.
Come hanno specificato i giudici di Palazzo Spada, l’istituto dell’onere reale sulle aree inquinate, introdotto per la prima volta nell’ordinamento dal Dlgs n. 22/97 e regolato dal Dm n. 471/99, è stato reiterato dall’articolo 253 del Dlgs n. 152/2006, secondo il quale gli interventi di cui al presente titolo costituiscono onere reale sui siti contaminati qualora effettuati d'ufficio dall'autorità competente; l'onere reale viene iscritto a seguito della approvazione del progetto di bonifica e deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica.
Ad avviso della V Sezione, il Dlgs n. 152/2006 apporta significative e opportune modifiche che meglio garantiscono il proprietario; in particolare, l’articolo 244, comma 3, in base al quale l’ordinanza con la quale la Provincia diffida il responsabile dell’inquinamento a provvedere al fine di mettere in atto gli interventi previsti dalla normativa sulle bonifiche deve essere notificata anche al proprietario del sito.
La caratteristica dell’onere reale è, comunque, l’ambulatorietà passiva che accomuna l’istituto alla obligatio propter remper il fatto che segue l’immobile, per cui chiunque subentri nel diritto reale subentra anche negli obblighi connessi all’onere reale indipendentemente dal fatto che ne abbia avuto effettiva conoscenza; a tal fine è prevista la trascrizione dell’onere nei Registri immobiliari e l’annotazione sul certificato di destinazione urbanistica.
In merito alla tipologia degli obblighi derivanti dall’onere reale, non è chiaro, aggiunge il giudice amministrativo di appello, se consistono nell’obbligo di bonifica o nella mera garanzia – invero atipica - per l’amministrazione di recupero delle spese sostenute per la bonifica, fermo restando che gli obblighi scaturenti dalla costituzione dell’onere reale sono particolarmente gravosi per il proprietario dell’area che potrebbe subire anche l’esproprio dell’area inquinata.
Di qui la conclusione che l’intera disciplina non può che essere di stretta interpretazione e non può prescindere dalla rigida osservanza del procedimento dettato dal legislatore.
Ciò implica da un lato che vi sia certezza sullo stato di inquinamento del sito, dall’altro che sia notificata al responsabile dell’inquinamento e al proprietario del sito interessato dall’inquinamento la diffida a provvedere ad effettuare le opere di disinquinamento e di messa in sicurezza.
Tale diffida è onere procedimentale necessario a carico del Comune. E intimamente connessa alla diffida è la situazione di “inerzia” del responsabile dell'inquinamento (o la sua mancata individuazione) e/o l’inerzia del proprietario incolpevole o di eventuali altri soggetti interessati i quali debbono provvedere tempestivamente agli adempimenti degli interventi necessari di messa in sicurezza, di bonifica e ripristino ambientale. Solamente in caso di inerzia i suddetti provvedimenti sono adottati dalla Regione o dal Comune.
Va da sé che l’obbligo di evocare correttamente i soggetti obbligati agli interventi di bonifica ed in particolare il proprietario dell’area su cui ricade il vincolo deriva dalle conseguenze che l’accertamento dell’inquinamento del sito comporta per il proprietario il quale, quand’anche non responsabile, potrebbe ritenere utile di provvedere direttamente alla bonifica, se intende evitare le conseguenze derivanti dai vincoli che gravano sull’area sub specie di onere reale e di privilegio speciale immobiliare (Cons. Stato, Sez. VI, 5 settembre 2005, n. 4525).

Il caso
Nella specie, la società proprietaria di un’area chiedeva l’annullamento della deliberazione della giunta comunale con la quale era stato costituito onere reale sul compendio immobiliare di sua proprietà, e della relativa nota di trascrizione presso la Conservatoria dei Registri Immobiliari di Cremona, nonché degli atti preordinati e connessi. Assumeva, allo scopo, di essere venuta a conoscenza della costituzione dell’onere reale solo in occasione del rilascio del certificato di destinazione urbanistica. 

Argomenti, spunti e considerazioni
La decisione del Consiglio di Stato persuade.
Tanto nella sua lucida disamina critica dei limiti della normativa di settore in tema di onere reale, quanto nelle conclusioni che ne trae ovvero la necessità di considerare quest’ultima di stretta interpretazione, considerate le ricadute che la stessa finisce per avere sulle aree da bonificare di proprietà privata.
Per i Comuni appare preziosa soprattutto la sollecitazione a rispettare la sequenza procedimentale, ruotante intorno al centro gravitazionale rappresentato dalla diffida al proprietario, quando questi, pur incolpevole, resti inerte rispetto all’obbligo di provvedere tempestivamente agli adempimenti degli interventi necessari di messa in sicurezza, di bonifica e ripristino ambientale.


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