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Illegittimi i canoni concessori generalizzati

di Massimiliano Atelli

La quarta sezione del Tar Lombardia, Milano, con la sentenza n. 2206 del 16 ottobre 2015, si è pronunciata su un regolamento comunale che ha introdotto il canone concessorio non ricognitorio in espressa applicazione dell’articolo 27 del Dlgs n. 285 del 1992, sicché l’esame delle censure proposte postula la ricognizione del quadro normativo rilevante.

La questione
Dal coordinamento tra l’articolo 25 e l’articolo 27 del Dlgs 285 emerge infatti che devono essere oggetto di autorizzazione o concessione amministrativa le attività di attraversamento ed uso della sede stradale e relative pertinenze con corsi d'acqua, condutture idriche, linee elettriche e di telecomunicazione, sia aeree che in cavo sotterraneo, sottopassi e soprappassi, teleferiche di qualsiasi specie, gasdotti, serbatoi di combustibili liquidi, o con altri impianti e opere che possono comunque interessare la proprietà stradale. Queste opere devono, per quanto possibile, essere realizzate in modo tale che il loro uso e la loro manutenzione non intralcino la circolazione dei veicoli sulle strade, garantendo l'accessibilità delle fasce di pertinenza della strada.
Tali provvedimenti di concessione ed autorizzazione, che sono rinnovabili alla loro scadenza, indicano le condizioni e le prescrizioni di carattere tecnico o amministrativo alle quali esse sono assoggettate, la somma dovuta per l'occupazione o per l'uso concesso, nonché la durata, che non potrà comunque eccedere ventinove anni. L’autorità competente può revocarli o modificarli in qualsiasi momento per sopravvenuti motivi di pubblico interesse o di tutela della sicurezza stradale, senza essere tenuta a corrispondere alcun indennizzo.
I provvedimenti in questione sono onerosi, perché stabiliscono il corrispettivo per l’uso particolare del bene pubblico e l’articolo 27 precisa che la somma dovuta, determinata dall'ente proprietario della strada, deve essere individuata nei provvedimenti medesimi e si può stabilirne il pagamento in annualità ovvero in unica soluzione. E nel determinare la misura della somma si ha riguardo alle soggezioni che derivano alla strada o autostrada, quando la concessione costituisce l'oggetto principale dell'impresa, al valore economico risultante dal provvedimento di autorizzazione o concessione e al vantaggio che l'utente ne ricava.
Tali norme consentono dunque alle amministrazioni locali, in coerenza con la riserva relativa di legge posta dall’articolo 23 della Costituzione, di imporre una prestazione patrimoniale in dipendenza dell’uso particolare che taluno faccia di specifici beni pubblici, prestazione che costituisce proprio il corrispettivo dell’uso particolare del bene. A ben vedere la norma finisce con il delimitare il potere impositivo degli enti locali, perché sul piano oggettivo lo riferisce solo alle attività di attraversamento ed uso “della sede stradale e relative pertinenze”, inoltre fissa i parametri generali di commisurazione del canone correlandoli alle caratteristiche precipue del singolo rapporto concessorio, assegnando rilevanza alle specifiche soggezioni che derivano alla strada o autostrada, al valore economico risultante dal provvedimento di autorizzazione o concessione e al vantaggio che l'utente ne ricava.

La disciplina normativa
La norma è dunque chiara nello stabilire che la somma dovuta deve essere indicata nel provvedimento autorizzativo, in coerenza con la valorizzazione dello specifico rapporto di concessione o di autorizzazione e quindi dei suoi peculiari caratteri.
Si tratta di criteri ribaditi dall’articolo 67 del Dpr n. 495 del 1992 - recante il regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada - ove si prevede che i provvedimenti di autorizzazione e concessione devono indicare la somma dovuta per l'uso o l'occupazione delle sedi stradali, prevista dall'articolo 27 del codice della strada. In particolare, la norma stabilisce che gli enti concessionari dei servizi pubblici possono stipulare con l'ente proprietario della strada convenzioni generali per la regolamentazione degli attraversamenti e per l’uso e l’occupazione delle sedi stradali, provvedendo contestualmente ad un deposito cauzionale. Dette convenzioni generali tengono luogo, ad ogni effetto di legge, per gli attraversamenti e le occupazioni delle sedi stradali realizzati in conformità alle loro previsioni, delle singole convenzioni in esame. Per gli stessi enti concessionari la somma dovuta per l'uso e l'occupazione delle sedi stradali è determinata, per quanto di competenza, con decreto del ministro dei Lavori pubblici, ovvero stabilita dall'ente proprietario della strada entro il limite massimo della somma fissata con il suddetto Dm.
Questo decreto non è mai stato adottato, ma ciò, ad avviso del Tar Lombardia, non vale ad escludere l’attivabilità del canone non ricognitorio, trattandosi di una previsione regolamentare che non trova corrispondenza nella disciplina legislativa di riferimento. Tuttavia, precisano i giudici amministrativi, l’articolo 27 del codice della strada, da un lato, non subordina il potere degli enti locali di applicare il canone ad una previa determinazione tariffaria del ministro dei Lavori pubblici, dall’altro, reca in sé i criteri generali di determinazione della tariffa, sufficienti a delimitare la discrezionalità degli enti locali.

Il principio di diritto
Tutto ciò premesso, fa presente la sentenza, seppure è ipotizzabile l’introduzione del canone concessorio non ricognitorio attraverso una disciplina generale ed astratta di natura regolamentare, nondimeno, in coerenza con le previsioni dell’articolo 27 del codice della strada, la sua riferibilità ad una particolare occupazione di beni pubblici stradali postula la necessaria modificazione del titolo concessorio o convenzionale ad essa sotteso.
L’articolo 27 del codice della strada impone di parametrare l’an e il quantum del canone alle caratteristiche specifiche del singolo rapporto pubblicistico di utilizzazione del bene pubblico, tanto che rende necessario prevedere nel titolo concessorio la debenza e la misura del canone.
Il che non accade quando un regolamento comunale pretenda di realizzare una generalizzata applicazione del canone, senza modificare il titolo concessorio costitutivo del particolare rapporto. Si tratta di un profilo evidente rispetto alla posizione della società ricorrente, la quale, sicché l’applicazione del canone postula, comunque, la modificazione del singolo rapporto pubblicistico, modificazione non realizzata con il regolamento impugnato.
Nel caso di specie, in cui la società gestisce il servizio di distribuzione dell’energia elettrica, occupando porzioni del territorio comunale a titolo particolare, si rivela palesemente illegittima, ad avviso del Tar Lombardia, l’introduzione direttamente ed unilateralmente, con atto autoritativo regolamentare generale ed astratto, a fronte dell’autorizzazione all’occupazione dei beni pubblici stradali, del canone non ricognitorio, in quanto l’articolo 27 non consente l’applicazione del canone se non attraverso la modificazione del singolo titolo concessorio.
Giustamente, i giudici lombardi puntualizzano che non si tratta di una banale questione formale, ma di garantire, in coerenza con l’articolo 27, che tanto l’applicazione del canone, quanto il suo ammontare, siano aderenti al contenuto dello specifico rapporto di concessione, sulla base degli oneri complessivi che esso comporta, tenendo conto delle soggezioni che derivano alla strada o all’autostrada, del valore economico risultante dal provvedimento di autorizzazione o concessione e del vantaggio che l'utente ne ricava, secondo l’espressa previsione dell’articolo 27, comma 8, del codice della strada.
È evidente poi che, qualora il titolo che consente l’occupazione del suolo abbia matrice convenzionale, l’applicazione del canone allo specifico rapporto deve avvenire modificando il titolo sulla base di un nuovo accordo delle parti, che tenga conto, come accaduto in sede di stipulazione dell’accordo, del complesso sia dei doveri e dei diritti, sia dei vantaggi e dei costi che gravano sulle parti.
Ecco, allora, che il regolamento impugnato è illegittimo perché pretende di applicare il canone in modo generalizzato, incidendo in modo uniforme su una pluralità indeterminata di rapporti, senza tener conto delle peculiarità giuridiche ed economiche di ciascun rapporto concessorio, nonché della natura convenzionale o unilaterale del titolo da cui promana.

Il caso
Nella specie, una società, gerente il servizio di distribuzione dell’energia elettrica, occupando porzioni del territorio comunale a titolo particolare, si opponeva all’applicazione del canone non ricognitorio imposto dal Comune con proprio regolamento, argomentando l’impossibilità di una modifica del singolo rapporto pubblicistico direttamente attraverso detto regolamento.

Argomenti, spunti e considerazioni
La decisione del Tar Lombardia persuade. Il punto non è infatti nel se, ma nel come. Quel che al Comune non è consentito fare è l’introduzione direttamente ed unilateralmente, con atto autoritativo regolamentare generale ed astratto del canone non ricognitorio, in quanto l’articolo 27 non consente l’applicazione del canone se non attraverso la modificazione del singolo titolo concessorio.
Ciò è la naturale conseguenza del fatto che ogni titolo concessorio fa in qualche modo storia a sé e occorre perciò aver riguardo al suo specifico contenuto. Come precisa il Tar Lombardia, infatti, in coerenza con l’articolo 27, tanto l’applicazione del canone, quanto il suo ammontare, devono essere aderenti al contenuto dello specifico rapporto di concessione, sulla base degli oneri complessivi che esso comporta, tenendo conto delle soggezioni che derivano alla strada o all’autostrada, del valore economico risultante dal provvedimento di autorizzazione o concessione e del vantaggio che l'utente ne ricava.
Bene fa, poi, il Tribunale lombardo a rammentare che esistono ulteriori ipotesi, quali quelle in cui il titolo che consente l’occupazione del suolo ha matrice convenzionale. In simili casi, l’applicazione del canone allo specifico rapporto deve avvenire modificando il titolo sulla base di un nuovo accordo delle parti, che tenga conto, come accaduto in sede di stipulazione dell’accordo, del complesso sia dei doveri e dei diritti, sia dei vantaggi e dei costi che gravano sulle parti. In definitiva, è necessario che il Comune eviti di applicare il canone in modo generalizzato, incidendo in modo uniforme su una pluralità indeterminata di rapporti, senza tener conto delle peculiarità giuridiche ed economiche di ciascun rapporto concessorio, nonché della natura convenzionale o unilaterale del titolo da cui promana.
Lo impone il principio di eguaglianza di cui all’articolo 3 della Costituzione, che obbliga a distinguere fra situazioni differenti, e per vero anche quello di economicità, atteso che vi sarebbe una sperequazione indifendibile (anche sotto il profilo delle mancate entrate per la differenza) fra una forte utilità ritraibile dal titolare del provvedimento di autorizzazione o concessione e, a fronte di ciò, un canone ricognitorio fissato in misura modesta.


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