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Legittimi i limiti urbanistici all'apertura di medi e grandi centri commerciali

di Pippo Sciscioli

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

La riforma del titolo V della Costituzione del 2001 e in particolare la riorganizzata distribuzione fra Stato e Regioni della potestà legislativa esclusiva e concorrente continua a creare, ancora oggi, incertezze interpretative se non addirittura vere e proprie violazioni. Non è sempre agevole capire la dinamica dei rapporti fra:
• la materia della tutela della concorrenza, da un lato, appartenente alla potestà legislativa esclusiva dello Stato ex articolo 117, comma 2, lettera e) della Costituzione;
• la materia del governo del territorio, dall'altro, appartenente alla potestà legislativa concorrente Stato-Regioni nell'ambito della quale le seconde legiferano nel rispetto dei principi fondamentali fissati dal primo ex articolo 117, comma 3, della Costituzione;
• la materia del commercio, dall'altro ancora, appartenente alla potestà legislativa esclusiva delle Regioni che dunque legiferano in piena autonomia ex articolo 117, comma 4, della Costituzione, seppur non potendo ledere la concorrenza che trasversalmente interessa, a livello generale, la vasta galassia delle attività produttive.
Sicchè si moltiplicano le pronunce della Corte costituzionale o della giurisprudenza amministrativa impegnate a fissare i limiti ed il perimetro delle rispettive potestà legislative di Stato e Regioni.

Il caso del Veneto
Ultimissimo e fulgido esempio dell'infinita querelle, questa volta risoltasi a favore della legittimità di un atto regionale a carattere regolamentare, la sentenza n. 766 del 1° luglio scorso del Tar Veneto che ha evidenziato come la Regione può a buon diritto limitare o conformare l'apertura di medie e grandi strutture di vendita, cioè quelle aventi una superficie di vendita superiore a 250 mq, in base a «imperativi motivi di interesse generale» collegati alla razionale gestione del territorio. Cioè per motivazioni attinenti la pianificazione urbanistica comunale, purchè tali limiti non si risolvano in contingentamenti fondati su presupposti di natura economica.
La sentenza dei giudici lagunari merita di essere segnalata perchè si iscrive nell'ambito della vischiosa disciplina delle strutture commerciali di vendita al dettaglio che, dopo la Direttiva europea Bolkestein e la normativa italiana di recepimento (Dlgs 59/2010 e 147/2012 e legge 214/2011, 27/2012 e 35/2012), ha vissuto una nuova stagione.
Non più rimessa al potere regolatorio di Regioni e Comuni fondato su quote di mercato, bensì su ragioni non altrimenti risolvibili (e da dimostrare congruamente) di tutela della salute, del patrimonio storico-culturale, del razionale assetto del territorio.

La decisone del Tar
La sentenza ha chiuso il contenzioso insorto fra un'associazione di categoria del settore del commercio (soccombente nel contenzioso) e la Regione Veneto che aveva adottato un proprio regolamento atto a disciplinare il sistema commerciale sul territorio regionale. Di fatto, svincolandolo dall'osservanza di ormai ingiustificate quote di mercato, ma subordinandolo alla conformità a pianificazioni urbanistiche comunali.
I principi nella sentenza sono due:
1) le medie e grandi strutture di vendita al dettaglio si possono avviare non mediante Scis ex articolo 19 della legge 241/1990 ma previo rilascio di autorizzazione comunale nel rispetto della pianificazione commerciale che Comuni e Regioni si devono dare.
2) se è vero che, con l'articolo 31 del Dl Monti 201/2011 convertito dalla legge 214/2011, è stato affermato il principio per cui «Secondo la disciplina dell'Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali».
Ne consegue che una Regione o un Comune, nell'ambito delle rispettive competenze, può legittimamente fissare limiti insediativi alle attività commerciali, ed in genere a quelle produttive, per evitare possibili danni alla salute, all'ambiente, al paesaggio ed al patrimonio storico-artistico individueando aree del territorio inibite all'insediamento degli impianti. A patto, però, che i limiti non siano ispirati a criteri di natura economica.
Infatti, scrivono i giudici: «Detto orientamento è stato confermato sia dalla Corte di Giustizia UE (con sentenza 24 marzo 2011 resa nella causa C-400/08) che da alcuni pronunciamenti dei giudici di merito (T.A.R. Lazio Roma Sez. II ter, Sent., 03/02/2015, n. 1988) nella parte in cui hanno censurato solo l'introduzione da parte delle normative nazionali, solo di determinate restrizioni alla libertà di commercio e di stabilimento. In particolare vi sarebbe una restrizione quando tra l'altro si sia proceduto a fissare dei limiti all'apertura di qualsiasi grande esercizio commerciale, o si siano circoscritte le zone d'insediamento disponibili per nuove strutture, ovvero, si siano previsti limiti alle superfici di vendita che possono essere autorizzate, attuando una forma di contingentamento, riconducibile ad una motivazione economica, sul numero di richieste di autorizzazione presentate. Tali misure restrittive della libertà di stabilimento possono trovare giustificazione soltanto quando sussistano "motivi imperativi di interesse generale" ed a condizione che dette restrizioni siano atte "a garantire la realizzazione dell'obiettivo perseguito e non vadano oltre quanto necessario al raggiungimento dello stesso". Con le stesse pronunce si è considerato legittimo un motivo imperativo di interesse generale, in quanto individuato nella protezione dell'ambiente, nella razionale gestione del territorio e nella tutela del consumatore, mentre lo stessa restrizione avrebbe dovuto essere considerata illegittima se correlata ad un intervento normativo adottato con finalità di natura puramente economica. ... Detto orientamento è stato, peraltro, confermato di recente anche dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 104/2014) nella parte in cui ha previsto che "espressione della competenza esclusiva dello Stato in questa materia è stato ritenuto l'art. 31 comma 2 del decreto legge 6 dicembre 2011 n. 201 … Tale disposizione detta una disciplina di liberalizzazione e di eliminazione di vincoli all'esplicitarsi dell'attività imprenditoriale nel settore commerciale stabilendo che costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, … esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali».


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