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Pa digitale, da «ricevente passivo» a cittadinanza attiva

di Sergio Talamo

Se volessimo raffigurare con un’animazione il percorso della pubblica amministrazione degli ultimi decenni, potremmo immaginare quattro fasi temporali ben distinte, con quattro relative “faccette” che rappresentano un diverso tipo di cittadino-ricevente. 1) Faccia rassegnata (il cittadino muto e passivo). 2) Faccia timidamente attiva (il cittadino in procinto di fare una domanda). 3) Faccia fiduciosa (il cittadino in attesa di avere una risposta). 4) Faccia convinta e assertiva (il cittadino nell’atto di esprimersi sulla validità della risposta).

Uno scenario in continua evoluzione
Nella prima fase, che arriva almeno fino al 1990, la Pa-emittente ha di fronte un ricevente muto, cioè non titolato a fare domande ma solo a ricevere erogazioni di informazioni eventuali e unilaterali. Nella seconda, che prende avvio con la legge 241/1990, al cittadino-ricevente è permesso porre delle domande, ma solo se dimostra di averne uno specifico interesse, e comunque - come è affermato espressamente nella legge - mai per esercitare controlli generalizzati sull’operato delle strutture pubbliche. La terza fase si affaccia già nel 1993, decreto 29 e istituzione degli Uffici relazioni con il pubblico, ma prende forma concreta con la legge 150/2000 sulla comunicazione pubblica, quando al cittadino ricevente è consentito non solo porre domande ma persino aspettarsi una risposta. Non pretenderla, sia chiaro: da nessuna parte è scritto che la risposta della Pa debba avere determinati requisiti di qualità, completezza, tempestività. Anzi, nella 150 come primo obiettivo è indicato quello di “illustrare e favorire la conoscenza delle disposizioni normative, al fine di facilitarne l’applicazione”, come a dire che la comunicazione ha ancora una funzione prevalentemente istruttiva e didattica, con il cittadino nelle vesti di alunno.
Ma già mentre la 150 entra in azione, il mondo della comunicazione sta cambiando per sempre. È un processo che attraversa tutto il primo decennio del nuovo secolo, segnato dall’esplosione del web, che presto diventa 2.0, cioè pensato per l’interattività. Si susseguono e si moltiplicano gli impulsi legislativi verso la cultura del servizio on line (“la PA con un click”, era uno degli slogan dei primi anni 2000) e della citizen satisfaction, con direttive e circolari che richiamano la direttiva del presidente del Consiglio dei ministri del 27 gennaio 1994 sulle carte dei servizi, “Principi sull'erogazione dei servizi pubblici" (già la 150/2000, del resto, fra un comma e l’altro buttava lì che l’Urp dovesse “attuare, mediante l’ascolto dei cittadini e la comunicazione interna, i processi di verifica della qualità dei servizi e di gradimento degli stessi da parte degli utenti”). A fine del decennio, la Riforma Brunetta introduce la performance, intesa come misurabilità della prestazione, e la collega al gradimento del cittadino-cliente. Siamo in piena quarta fase, cioè di fronte ad un soggetto che non solo “può domandare” e “ha diritto ad una risposta”, ma “può anche far sapere se ha risolto il suo problema ed è rimasto soddisfatto”. Sono i tempi della trasparenza estesa, degli emoticon che “giudicano” i servizi, della centralità dell’ascolto e dell’impulso alla rete dei contact center nazionali riuniti dal numero verde Linea Amica. Questo processo prosegue con i governi tecnici dei primi anni ’10, e soprattutto si va ad innestare nel decreto trasparenza 33/2013, in cui il ricevente ancor più di prima è titolato a chiedere e persino a controllare. Ma siamo sempre nella fase tripolare “domanda-risposta-eventuale giudizio sulla risposta”.

La Riforma Madia
Il nuovo scenario è quello della Riforma Madia del 2015-2016. Tutto, sia chiaro, è ancora solo sulla carta. Però è ormai patrimonio legislativo dello Stato italiano che la PA sia entrata nella “quinta fase”, quella in cui il cittadino-utente ha il potere di chiedere, pretendere una risposta ed esigere che sia di una determinata qualità, verificare e ribattere all’eventuale risposta insufficiente, fino a proporre innovazioni e partecipare al riorientamento dei servizi. È questo il “combinato disposto” dei decreti attuativi della legge 124/2015, in particolare quelli di riforma del Codice dell’amministrazione digitale, il 197/2016, e di riforma del decreto 33/2013 (trasparenza) e della legge 190/2012 (anticorruzione), il 97/2016. L’articolo 2 del decreto 97, ad esempio, evidenzia che l’obiettivo sostanziale della trasparenza totale è “tutelare i diritti dei cittadini e promuovere la partecipazione degli interessati all’azione amministrativa”, principio più volte ribadito nelle due Linee guida approvate dall’Anac, e che faceva parte già dell’impianto del 33: trasparenza come “condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali (…) integra il diritto ad una buona amministrazione concorrendo alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino”. Inoltre, l’articolo 6 del decreto 33, confermato e anzi rafforzato dalla Riforma, prevedeva un robusto catalogo di qualità del dato: l'integrità, il costante aggiornamento, la completezza, la tempestività, la semplicità di consultazione, la comprensibilità, l'omogeneità, la facile accessibilità, la conformità ai documenti originali in possesso dell'amministrazione, l'indicazione della loro provenienza e la riutilizzabilità. E l’articolo 3 del decreto 197 (riforma Cad 2005) declina in modo molto incisivo la nuova “cittadinanza digitale”. Dopo aver chiarito che “le soluzioni e gli strumenti di cui al presente Codice” sono finalizzati “alla partecipazione al procedimento amministrativo”, sancisce “la possibilità per la persona fisica di verificare anche con mezzi telematici i termini previsti ed effettivi per lo specifico procedimento e il relativo stato di avanzamento, nonché di individuare l'ufficio e il funzionario responsabile del procedimento”. 

Pa digital first e Trasparenza totale
Queste brevi notazioni confermano due caratteristiche fondamentali della PA digital first e della Trasparenza totale: 1) la prima è che per passare dalla teoria alla concretezza quotidiana si deve realizzare una profonda riconversione organizzativa delle Pa; 2) la seconda è che né il digitale né la trasparenza possono essere ritenute competenze da “addetti ai lavori” o, peggio, occasioni per creare nuove impalcature burocratiche (pericolo da cui mette in guardia anche l’Anac parlando di “burocrazia della trasparenza”).

La fase “attuale”
La “quinta fase” della vita pubblica italiana, in definitiva, è quella in cui il cittadino chiede, ha diritto a risposte di qualità, controbatte, verifica (“anche da remoto”), propone e partecipa. Bene, una tale fase non si può proprio affrontare con... penna biro, lettera e francobollo. In questo quadro si inseriscono le sempre più vivaci e feconde esperienze comunicative via social network, diffuse ormai su tutto il territorio nazionale. Da Facebook a Twitter, da Youtube a Instagram, da Whats App a Telegram, per dire solo dei maggiori, si sperimentano ogni giorno - nei ministeri, nelle Regioni e negli Enti locali, moduli di vera Trasparenza comunicativa, cioè comunicazione pubblica di ultimissima generazione che impone un cambio di passo evidentissimo. I social, infatti, sono caratterizzati da alcune novità che non è esagerato definire epocali: a) la comunicazione diventa a due vie e in tempo reale; b)  la comunicazione social implica l’interrogabilità dell’ente, anche in questo caso in tempo reale (c’è chi ha parlato di “Urp virtuali”); c) con i social il servizio pubblico è costantemente valutabile e la gestione dell’ente diventa potenzialmente condivisa con gli utenti;d) l’informazione e la sua agenda di priorità diventano “diffuse”, cioè aperte a segnalazioni e idee che provengono dall’esterno. C’è di più. Poiché, come dimostrano le cronache, i social sono mezzi che si prestano anche ad abusi, si stanno affermando modelli professionali (Social media team) che elaborano ed applicano la Social media policy, documento in cui si stabiliscono le regole per la gestione dei social, dunque in cui viene regolata la relazione tra l’ente e i suoi dipendenti (Smp interna) e tra l’ente e i suoi utenti (Smp esterna). L’uso dei social per la Trasparenza totale è peraltro previsto in modo esplicito già da un autorevolissimo testo, l’Action Plan 2016-2018 dell’Open Government Italia, redatto dal ministero della Pa. Non è (ancora) una norma, ma è già un importantericonoscimento.

Osservazioni finali
L’esigenza di una nuova normativa organica sulla comunicazione pubblica, in effetti, si fa sempre più sentire. Ma come spesso accade nel settore pubblico, la realtà si muove più rapidamente dell’organizzazione stabile e consolidata. La rete dei nuovi comunicatori pubblici, diretta dal network #PAsocial, è molto attiva e scambia di continuo esperienze e best practices, mentre sorgono i primi percorsi formativi. Il prossimo appuntamento è a Palazzo Chigi il 15 febbraio, per la presentazione del volume di Francesco Di Costanzo “PA Social. Viaggio nell’Italia della nuova comunicazione”, in cui si raccontano i primi passi di nuovi linguaggi che peraltro i cittadini sembrano gradire: fra i feedback, infatti, spiccano i “grazie” e gli emoticon con la faccetta sorridente e il pollice alzato.


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