osservatorio anci-ifel

Politica di coesione: la via della semplificazione per rendere più efficaci i fondi strutturali Ue

di Francesco Monaco (*) e Simona Elmo (**)

Il tema della semplificazione del sistema di programmazione, gestione e controllo dei fondi strutturali dell'Unione europea (da ora: Fondi SIE) è da tempo al centro del dibattito politico-istituzionale nei Paesi membri e negli organismi dell'Unione. Le opinioni pubbliche nazionali non ne discutono esplicitamente, ma tutti sono più o meno consapevoli - per esperienza diretta o per "sentito dire" - che la via della semplificazione è veramente la sfida decisiva che dovrà vincere la politica di coesione per superare definitivamente le critiche al suo impianto strategico e programmatico e ai suoi limiti - ormai non più ignorabili - di efficacia e di conseguimento effettivo dei risultati attesi.
Il 4 luglio prossimo il tema sarà affrontato in sede di Commissione Coter del Comitato delle Regioni, ovvero nel luogo istituzionalmente più importante, per le Regioni e i Comuni di tutta Europa, per discutere di «politica di coesione territoriale e bilancio dell'Ue».
In quell'occasione sarà discusso un progetto di parere dal titolo «La semplificazione dei fondi SIE dal punto di vista degli enti locali e regionali».
Si tratta di un parere di alto interesse per il sistema degli enti locali europei (ma anche dei cittadini) per il taglio pratico-operativo delle proposte, che se accolte anche solo in parte, potrebbero concretamente influire sul funzionamento dei fondi SIE e dunque sull'impatto effettivo nei territori della politica di coesione.

Motivazione e obiettivi del processo di semplificazione
Il progetto di parere sottolinea innanzi tutto una caratteristica che distingue i fondi SIE rispetto a tutte le altre risorse finanziare messe a disposizione dal bilancio Ue: è uno dei pochi strumenti dell'Ue che realizza un impatto diretto e tangibile sui territori e sui cittadini.
Sulla capacità di questi strumenti di migliorare la qualità della vita dei cittadini europei, in qualsiasi parte dell'Unione essi si trovino a vivere, si gioca la possibilità di difendere non solo la politica di coesione ma l'intera costruzione europea.
I limiti e gli ostali per un uso efficiente ed efficace dei fondi sono molti e, in gran parte, conosciuti.
Un primo profilo di particolare criticità riguarda il circuito finanziario, di controllo, di rendicontazione e di certificazione della spesa. Questo aspetto, per ovvie ragioni, incide profondamente su efficienza ed efficacia degli investimenti promossi dai fondi.
L'obiettivo del parere è la formulazione di proposte concrete per la semplificazione del suddetto circuito, soprattutto sotto il profilo particolare dell'utilizzazione dei fondi da parte degli enti locali e regionali.
In progresso di tempo, le procedure per l'utilizzo dei fondi SIE sono diventate sempre più complesse per tutti.
Pesano, come detto, la complessità e la "lunghezza" delle procedure di controllo, rendicontazione e certificazione della spesa, oltre che complessità e rigidità dei rapporti inter-istituzionali fra i livelli di governo -nazionale, regionale e locale - coinvolti nell'attuazione dei Fondi.
Il progetto di parere sul punto prende una posizione netta; in sede di discussione si potrà certo pensare a emendamenti finalizzati a integrare e rafforzare le misure di semplificazione, introducendo una maggiore flessibilità nelle regole che disciplinano i rapporti fra Autorità di gestione (nazionali o regionali) ed enti locali (beneficiari o soggetti attuatori). In particolare, si dovrebbe sottolineare che il processo di semplificazione deve riguardare in modo specifico gli oneri amministrativi che gravano sui soggetti attuatori e il circuito finanziario della rendicontazione e della certificazione della spesa.
Nell'esperienza italiana del ciclo 2007-2013, per esempio nei casi di delega di funzioni attribuite agli enti locali, ha pesato la gravosità degli oneri di adeguamento e riorganizzazione dell'intera macchina amministrativa, da realizzarsi peraltro - almeno in una prima fase - in assenza di risorse per l'assistenza tecnica e dunque senza il necessario supporto e accompagnamento del processo di decentramento.

Alcune proposte di semplificazione
Nel formulare le proposte, il progetto di parere sottolinea opportunamente il compito del Comitato di rappresentare le esigenze degli enti regionali e locali, che in generale sono i beneficiari o i soggetti attuatori, collocati alla fine della catena di gestione dei fondi SIE.
In particolare, si legge nel testo: «l'obiettivo della semplificazione non è spendere in misura maggiore o in modo più facile le risorse dei fondi SIE, bensì rendere i progetti più efficienti e creativi, nonché agevolarne la messa a punto e l'attuazione, con meno rischi per i beneficiari».
Il ricorso ai fondi SIE, infatti, è considerato come una "attività a rischio" per i beneficiari, poiché questi non hanno alcuna certezza di non rimanere vittime di "forza maggiore", ossia che il finanziamento del loro progetto non sia bloccato o ritardato a seguito di controversie tra la Commissione e il loro Stato membro, per esempio, a causa del mancato rispetto dei requisiti di condizionalità, oppure dell'individuazione di carenze nel sistema di attuazione, ecc.
Inoltre, il sostegno può essere ridotto o ritardato a causa di vari errori, seppur di lieve entità, anche se il progetto ha raggiunto il suo obiettivo e prodotto gli effetti previsti, oppure perché, per una serie di ragioni oggettive, il progetto è stato modificato in corso di attuazione.
Tra i tanti rischi, i beneficiari sono anche preoccupati dalla possibilità che i risultati di una verifica effettuata dall'autorità di audit possano essere loro applicati in maniera retroattiva.
Uno dei motivi della crescente complessità del sistema è da ricercare nello sforzo di individuare orientamenti e modelli generali al fine di unificare il sistema.
La creazione di tali standard, in effetti, non si è dimostrata in passato un'efficace misura di semplificazione; anzi, pur essendo stata pensata con l'obiettivo di accelerare i processi di programmazione e attuazione degli interventi, spesso ha finito per ottenere il risultato contrario.
Alla luce di queste considerazioni generali, nel parere si propongono quali misure di semplificazione:
• l'introduzione di regole che consentano di adottare approcci gestionali più flessibili e meno standardizzati;
• l'instaurazione e l'applicazione del principio di fiducia reciproca fra i vari organi di attuazione e le istituzioni;
• la reintroduzione di una maggiore flessibilità per i beneficiari, e il fatto di consentire una comunicazione più ampia tra la Commissione e il beneficiario.
Il processo di semplificazione dovrebbe essere strutturato in funzione della categoria di investimento (trasporti, ambiente, ecc.), della tipologia di fondi (Fesr, Fse, ecc.), del livello (nazionale, regionale, urbano, locale e di comunità) e dei soggetti interessati (pubblico, privato, Ong, ecc.).
È opinione condivisa, inoltre, che i progetti finanziati con fondi SIE siano sottoposti a un sistema di controllo unico (sportello unico per i controlli) che emetta un parere vincolante di cui debba anche rendere conto. L'incoerenza tra le metodologie di audit a livello nazionale ed europeo rappresenta forse la sfida più importante per il processo di attuazione dei fondi SIE. Le autorità di gestione e le diverse istanze di controllo europee e nazionali giungono spesso a interpretazioni diverse delle stesse norme.
Sul tema appalti pubblici, infine, si ritiene che i pareri di audit e gli altri controlli nell'ambito delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici dovrebbero essere effettuati soprattutto ex ante, al fine di prevedere gli errori e ridurre l'importo delle rettifiche finanziarie. La maggior parte degli errori commessi nell'aggiudicazione degli appalti pubblici deriva, in realtà, dalla complessità delle norme; di conseguenza, i promotori dei progetti provano un sentimento di frustrazione per via degli audit ex post che spesso vengono condotti in una fase avanzata del processo, quando non è più possibile correggere gli errori, e senza che sia possibile chiedere una valutazione preliminare vincolante.

(*) Capo Area politiche territoriali – Anci
(**) Dipartimento investimenti territoriale e fondi Ue - Ifel


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