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Politica di coesione: gli strumenti di ingegneria finanziaria dedicati allo sviluppo urbano sostenibile (parte prima)

di Simona Elmo e Francesco Monaco

Nell'ambito del piano annuale di attività, l'Osservatorio sulle politiche di coesione Anci-Ifel sta conducendo un esame approfondito dei cosiddetti strumenti di ingegneria finanziaria (Sif), cofinanziati dai fondi strutturali, e sul ruolo che essi possono svolgere a supporto degli interventi di sviluppo urbano sostenibile previsti dai regolamenti Ue.

L'attenzione si è concentrata innanzitutto sugli esiti del Fondo JESSICA, attivo nel 2007-2013 nelle Regioni Sardegna, Campania e Sicilia. Partendo da questa esperienza, si intende proporre un quadro delle criticità affrontate dai comuni nel precedente ciclo di programmazione, indicando al contempo - con proposte e suggerimenti operativi- gli aggiustamenti necessari a superare i nodi applicativi ed a velocizzare gli investimenti attivabili attraverso questi che restano delicati e complessi meccanismi di finanziamento.
L'obiettivo, sicuramente, ambizioso è perseguito attraverso una pluralità di strumenti di analisi nonché con l'attivazione di una "Comunità professionale" di esperti di settore, con i quali Ifel ha avviato una interlocuzione tecnica sistematica sul tema, con incontri periodici e attività di ricerca ed approfondimento.

Natura degli strumenti
Gli Strumenti Finanziari (Sf) sono delle misure di sostegno finanziario agli investimenti attraverso l'utilizzo dei fondi strutturali europei (Sie) per il finanziamento di cosiddetti progetti generatori di entrate, ovvero progetti che realizzino opere/servizi in grado di generare reddito attraverso l'imposizione di prezzi o tariffe per il loro uso.
Il quadro normativo comunitariorelativo al ciclo di programmazione 2014-2020 ha confermato la centralità degli strumenti finanziari.
L'esperienza maturata durante il precedente periodo di programmazione ha evidenziato che gli strumenti finanziari si sono rivelati un modo efficiente di impiegare le risorse destinate alla politica di coesione; la Commissione europea ha pertanto esortato gli Stati membri dell'Unione ad intensificarne l'uso, al fine di massimizzare l'impatto nei settori di investimento prioritari. Il regolamento Ue n. 1303/2013 (recante disposizioni comuni sui fondi strutturali) include una sezione distinta per gli strumenti finanziari, denominata titolo IV (articoli 37-46), che illustra in maniera più chiara le specificità e i requisiti normativi previsti in materia. Il regolamento delegato dedica agli strumenti finanziari la Sezione II ed in particolare gli articoli 4-14.

Il Fondo Jessica
Dal lato Comuni, l'osservatorio privilegiato per valutazioni e proposte sugli strumenti di ingegneria finanziaria è senz'altro il Fondo JESSICA - Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas.
Il Fondo è stato creato nel 2006 dalla Commissione Europea con il concorso di BEI e CEB (Council of Europe Development Bank) allo scopo di promuovere l'utilizzo rotativo dei fondi europei destinati a progetti di investimento in ambito urbano, favorendo inoltre la creazione di partenariati pubblico privati (PPP).
In parole povere, si tratta di uno strumento di ingegneria finanziaria che investe in PPP e altri progetti inclusi in «piani integrati per lo sviluppo urbano sostenibile», per finanziare in maniera rotativa (non più a "fondo perduto") i progetti di sviluppo urbano economicamente sostenibili.

L'esperienza fatta nel periodo 2007-2013
In Italia, nel periodo di programmazione 2007-2013, i programmi JESSICA hanno rappresentato una delle esperienza più importante di strumenti finanziari per il settore degli investimenti comunali nel Mezzogiorno.
Sono stati infatti costituiti 6 fondi di sviluppo urbano (FSU), di cui 2 costituiti dalla Regione Sicilia, 2 dalla Regione Campania, 2 dalla Regione Sardegna, tutti sotto la regia della BEI, per un valore di oltre 300 milioni di Euro, risorse peraltro "sottratte" alle dotazioni dei rispettivi POR FESR.
I settori di investimento, a geometria variabile nelle 3 Regioni, sono stati quelli della rigenerazione e sviluppo urbano, delle fonti rinnovabili e dell'efficientamento energetico.

Opportunità e vantaggi
Da una prima valutazione delle analisi a disposizione e dalle risultanze dei tavoli tecnici realizzati con la Comunità professionale sono emersi una serie di vantaggi legati allo strumento che la Pa, regionale e locale, dovrebbe tenere in debita considerazione, nell'adottare le decisioni per la programmazione ed attuazione di strumenti di ingegneria finanzia nel ciclo di programmazione in corso. Tra gli altri, si evidenziano i seguenti:
• effetto leva per gli investimenti: data la possibilità di attrarre investitori privati e pubblici in settori di investimento prioritari per la Ue e di accrescere l'impatto degli interventi cofinanziati dai Fondi strutturali;
• uso di risorse pubbliche per progetti più efficienti: vengono finanziati i progetti che hanno una maggiore sostenibilità finanziaria, ripagando il capitale investito e producendo effetti sociali; a ciò è connessa, la maggior consapevolezza da parte delle Amministrazioni locali, dell'importanza della fase di gestione delle opere realizzate e dei relativi costi (valutazione preventiva della sostenibilità economico-finanziaria del progetto);
• processi di selezione dei progetti da finanziare più efficaci: i soggetti pubblici gestori delle risorse finanziarie (AdG dei POR) possono beneficiare dell'esperienza di soggetti intermediari specializzati (soggetti gestori del Fondo), con vantaggi in termini di qualità dei criteri di selezione, tempistiche, monitoraggio della realizzazione dei progetti;
• crescita delle competenze ed empowerment della Pa: poiché gli Stati membri, le Autorità di gestione dei fondi strutturali e i Comuni interagiscono con il settore privato e quello bancario, ciò determina l'acquisizione di know how e un miglioramento delle capacità tecniche e finanziarie di progettazione, implementazione e gestione dei progetti; ne deriva lo anche lo sviluppo di buone pratiche;
• disponibilità anticipata delle risorse comunitarie: le risorse FESR vengono trasferite nel Fondo di gestione dello strumento di ingegneria finanziaria, al momento della istituzione del Fondo, superando così i problemi legati alla anticipazione dei costi dei progetti.

(*) Dipartimento investimenti territoriali e fondi UE – IFEL
(**) Capo Area politiche di coesione territoriale - ANCI


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