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Politica di coesione: inclusione sociale e lotta alla povertà in Europa 2020

di Simona Elmo (*) e Francesco Monaco (**)

Proseguono gli approfondimenti già avviati nel precedente articolosul tema della promozione dell'inclusione sociale ed il contrasto alla povertà nella strategia Europa 2020. La realizzazione degli obiettivi della Strategia Europa 2020 richiede obiettivi nazionali ambiziosi, nonché le misure necessarie per realizzarli. In questo quadro, l'Italia nel Programma nazionale di riforma (a partire dal 2011) si è posta l'impegno di concorrere all'obiettivo comunitario di contrasto alla povertà, riducendo entro il 2020 di 2,2 milioni le persone che vivono in condizioni di povertà o di esclusione sociale.
Al momento dell'annuncio dell'obiettivo nazionale, il Governo italiano ha segnalato di voler concentrare la sua azione sulle persone in condizioni di deprivazione materiale, oltre che su quelle appartenenti a famiglie a bassa intensità di lavoro.

La programmazione ordinaria nazionale
Nel luglio 2015, il Governo ha adottato il «Piano nazionale di lotta alla povertà estrema» considerato tra le cosiddette condizionalità generali "ex ante" che la Commissione europea ha richiesto all'Italia per un'efficace ed efficiente gestione dei fondi strutturali Ue 2014-2020. Lo scopo del Piano è di evitare la frammentazione delle diverse misure per l'inclusione sociale e la lotta alla povertà attivate a livello nazionale, regionale e locale, nonché degli interventi cofinanziati dai fondi strutturali dei Pon e dei Por 2014-2020, previsti per l'Obiettivo tematico 9.
Nel 2014, inoltre, l'Italia aveva adottato il «Programma per il "Sostegno per l'inclusione attiva" (SIA)». Si tratta di un programma pilota, avviato nella primavera del 2014 in via sperimentale nelle 12 più grandi Città, da estendere nel 2016 a tutto il territorio nazionale. Il Sia è una misura nazionale rivolta alle famiglie in condizione di povertà o esclusione sociale, con particolare riferimento ai nuclei in cui siano presenti minori, che unisce il sostegno economico alla disponibilità delle famiglie beneficiarie ad aderire a un progetto personalizzato volto al reinserimento lavorativo e all'inclusione sociale e supportato da una rete di servizi (Conditional Cash Transfers).
I Comuni e/o gli ambiti territoriali dovranno associare al trasferimento monetario un progetto personalizzato di intervento dal carattere multidimensionale che coinvolga tutti i componenti della famiglia, con particolare attenzione ai minorenni. Il progetto di presa in carico sarà predisposto dai servizi sociali in rete con i servizi per l'impiego, i servizi sanitari e le scuole, nonché con soggetti privati attivi nell'ambito degli interventi di contrasto alla povertà.
A febbraio 2016 è stato approvato in Conferenza unificata il modello da adottare per predisporre e attuare i progetti di presa in carico delle famiglie beneficiarie del Sia. La misura è rivolta ai cittadini italiani o comunitari e ai cittadini stranieri in possesso del permesso di soggiorno Ce per soggiornanti di lungo periodo. A tal fine, riceveranno sostegno anche a valere sulle risorse del Fondo sociale europeo (Fse), in particolare a valere sul Pon Inclusione 2014-2020, nell'ambito del quale, la misura Sia vale circa 150 milioni di euro l'anno.
Nel contesto del Piano nazionale di lotta alla povertà, la legge di stabilità per il 2015 ha stanziato strutturalmente risorse per i servizi territoriali a valere su due Fondi, il Fondo nazionale per le politiche sociali (300 mln) e il Fondo per le non autosufficienze (400 mln per il 2015 e 250 mln a decorrere dall'anno successivo). A queste misure si è accompagnato il rifinanziamento della cosiddetta Social card (250 mln).
Inoltre, sono state attuate riforme di infrastruttura; in particolare, il 1° gennaio 2015 è entrata in vigore la riforma dell'Isee (indicatore della situazione economica equivalente), che combina redditi e patrimoni delle famiglie, rendendoli confrontabili per mezzo di una scala di equivalenza. La riforma è volta a rafforzare le caratteristiche di equità nell'operare la selezione dei beneficiari, quando rilevanti a tal fine sono le condizioni economiche delle famiglie.
Con la legge di stabilità per il 2016, infine, il Governo ha confermato la strategia di contrasto alla povertà, introducendo il Fondo per la lotta alla povertà e all'esclusione sociale, al quale è stata assegnata la somma di 600 milioni per il 2016 e di un miliardo a decorrere dal 2017, e che è destinato a finanziare un'apposita legge delega di riforma organica delle politiche assistenziali (Social Act).
Le risorse per il 2016 sono destinate invece all'estensione della carta acquisti sperimentale su tutto il territorio nazionale, al finanziamento dell'assegno di disoccupazione (Asdi) e alla sperimentazione del Programma Sia.

Le risorse aggiuntive per l'Obiettivo Tematico 9
Le risorse finanziarie concesse a valere sui fondi strutturali 2014-2020 (Fesr e Fse), rimangono l'altro strumento importante per la realizzazione degli obiettivi di lotta alla povertà e all'esclusione della Strategia Europa 2020.
Il Fondo sociale europeo (Fse), nel periodo di programmazione 2007-2013, ha generato benefici per più di 50 milioni di persone, di cui più di 4,5 milioni di disoccupati e 5 milioni di inattivi per il solo anno 2011; 75 miliardi di euro sono stati utilizzati per offrire ai cittadini nuove competenze e migliori prospettive di occupazione e permettere loro di realizzare in tal modo il loro potenziale. I programmi del Fse hanno contribuito ad ammortizzare gli effetti negativi della crisi, a mantenere l'occupazione e a preparare la ripresa. Il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (Fesr) ha invece sbloccato 18 miliardi di euro a favore delle misure di inclusione sociale, principalmente nel settore dell'istruzione, della salute delle infrastrutture sociali.
Il Fesr sarà complementare al Fse anche nel ciclo 2014-2020 per investire nelle infrastrutture sociali e sanitarie, nelle infrastrutture di supporto all'alloggio ed educative e nell'assistenza alla riqualificazione fisica ed economica delle comunità urbane e rurali sfavorite. Questi investimenti possono avere un impatto sulle riforme sociali, come la lotta contro la segregazione negli istituti di istruzione, il passaggio a cure basate sulla collettività e a politiche di alloggio integrate.
Il Fse, secondo quanto stabilito dal regolamento generale di coordinamento per i fondi strutturali il 2014-2020 e dal regolamento sul Fse, interverrà su 4 obiettivi tematici (OT), degli 11 previsti in questo ciclo di programmazione: OT 8 "Promuovere l'occupazione e sostegno della mobilità professionale"; OT 9 "Promozione dell'inclusione sociale e della lotta contro la povertà"; OT 10 "Investimento nell'istruzione, nelle competenze e nella formazione permanente"; OT 11 "Rafforzamento delle capacità istituzionali e un'amministrazione pubblica efficace". In ciascuno Stato membro, tuttavia, almeno il 20 % delle risorse totali dell'Fse deve essere attribuito all'Obiettivo tematico 9.
All'OT9 sono destinati un totale di 4.091 milioni di euro per il ciclo di programmazione 2014-2020 di cui:
• 1.032,9 milioni di euro risorse Fesr;
• 2.268,9 milioni di euro risorse Fse;
• 789,2 milioni di euro di risorse Feasr.
Conformemente all'orientamento affermatosi in seno all'Ue, l'OT9 non persegue una logica assistenziale statica, ma di «sviluppo inclusivo». La maggior parte delle risorse andranno infatti utilizzate nell'ambito della priorità di investimento Fse «Inclusione attiva, anche per promuovere le pari opportunità e la partecipazione attiva, e migliorare l'occupabilità». Gli appostamenti finanziari sull'OT9 contengono, inoltre, una quota di Fesr da destinarsi a progetti mirati a forte connotazione territoriale e, in particolare per le Regioni meno sviluppate, al rafforzamento dell'infrastrutturazione per i servizi socio-assistenziali territoriali. Gli interventi programmati in attuazione dei risultati attesi per l'OT9 saranno finanziati principalmente nel Programma operativo nazionale "Inclusione sociale" e nei Programmi Operativi Regionali dell'Fse.

Il tema dell'inclusione nei programmi nazionali (Pon)…
Il Pon Inclusione vale 1.185.622.933,00 di euro (di cui 794.150.000,00 euro Fse e 391.472.933,00 di euro di cofinanziamento nazionale). La misura principale è il Sostegno per l'Inclusione Attiva (Sia). Oltre alla misura Sia, il Pon prevede interventi specifici per la riduzione della marginalità estrema nelle aree urbane attraverso il potenziamento della rete dei servizi rivolti alle persone senza dimora. In particolare, si finanzieranno progetti nelle principali aree urbane e nei sistemi urbani per il potenziamento della rete dei servizi per il pronto intervento sociale e per il sostegno nel percorso verso l'autonomia abitativa per le persone senza dimora.
Gli interventi su descritti sono complementari a quelli previsti all'interno di due assi tematici del Pon Metro (dedicato alle 14 Città metropolitane) per il potenziamento dei servizi per l'inclusione sociale e la riqualificazione delle infrastrutture per l'inclusione sociale. L'intenzione è di privilegiare le tipologie di progetti che tipicamente non è agevole perseguire su fonti alternative, ovvero che consentano di sperimentare azioni innovative da finanziarsi necessariamente su scala più ampia attraverso risorse ordinarie.
Nell'ambito del Pon Legalità, la strategia per la valorizzazione dei beni e delle aziende confiscati alla criminalità organizzata prevede anche strumenti di programmazione e attuazione delle politiche di riutilizzo in termini di welfare e inclusione sociale, di promozione cooperativa e di imprenditorialità giovanile, di tutela del lavoro e di nuova occupazione, di sviluppo economico e produttivo.

…e in quelli regionali (Por) della politica di coesione (si veda la tabella)
Nell'ambito dei Por Fse, gli interventi previsti sono rivolti alla realizzazione di servizi sociali innovativi e interventi di presa in carico multidisciplinare a sostegno dei soggetti particolarmente svantaggiati e dei nuclei familiari multiproblematici (I Por sono tutti monofondo, ad eccezione delle Regioni Molise, Puglia e Calabria, per le quali i Programmi sono plurifondo). Tutti i Po Fse e i Po Plurifondo hanno previsto un Asse dedicato all'Inclusione sociale e lotta alla povertà.
Nei Po delle Regioni in ritardo di sviluppo sono altresì previsti investimenti cofinanziati dal Fesr per infrastrutture socio-assistenziali e sanitarie.
Le principali linee di intervento (Fesr e Fse) per l'attuazione dell'OT9 sono:
• Il miglioramento dell'accesso a servizi sostenibili e di qualità, compresi servizi sociali, cure sanitarie d'interesse generale, servizi di cura rivolti alla non autosufficienza e all'infanzia (oltre a una parte finanziata dal Fesr nei Por delle Regioni in ritardo di sviluppo che riguarda investimenti nell'infrastruttura sanitaria e sociale che contribuiscano allo sviluppo nazionale, regionale e locale);
• la riduzione della marginalità estrema dei senza dimora, sia potenziando la rete di servizi di pronto intervento sociale, sia sperimentando l'integrazione tra interventi infrastrutturali riguardanti le strutture abitative e socio sanitarie e le misure di sostegno alle persone senza dimora (ad esempio, interventi di potenziamento del patrimonio pubblico esistente con l'obiettivo di incrementare la disponibilità di alloggi sociali e servizi abitativi rivolti a soggetti con fragilità sociale). Gli interventi nel settore dell'edilizia abitativa sociale, devono essere inclusi in piani di azione locale integrati che comprendano, fra l'altro, misure a sostegno dell'occupazione, dell'istruzione e dell'assistenza sanitaria allo scopo di promuovere l'inclusione attiva;
• il rafforzamento e consolidamento dell'economia sociale e della responsabilità sociale di impresa; questa azione ha un rilievo strategico se si considera che il terzo settore contribuisce alla lotta alla povertà realizzando interventi spesso innovativi che, in alcuni casi, si sostituiscono all'azione pubblica. L'integrazione pubblico-privato assume quindi un ruolo chiave, andranno rafforzate le attività economiche a contenuto sociale e le attività di impresa sociale volte all'inserimento lavorativo.
Interventi meno rilevanti dal punto di vista della dimensione della popolazione coinvolta, ma urgenti dal punto di vista dei bisogni rappresentati, riguardano le comunità maggiormente emarginate e la popolazione in condizione di marginalità estrema, con riferimento alla priorità di investimento Fse "Integrazione socioeconomica delle comunità emarginate quali i rom" e alla priorità Fesr "Sostegno alla rigenerazione fisica ed economica delle comunità urbane e rurali sfavorite".
Per quanto riguarda il ritardo, soprattutto nelle Regioni del Mezzogiorno, nella costruzione di un'adeguata infrastruttura di offerta dei servizi, sono previsti interventi per il potenziamento della rete infrastrutturale di servizi socio-sanitari e sanitari non ospedalieri (tramite il Fesr) e dell'offerta di servizi sociosanitari, nella logica di una più efficace gestione complessiva delle risorse, evitando di scaricare su costosi interventi sanitari l'assenza di strutture per interventi sanitari e socio-sanitari di base.

(*) Dipartimento Fondi europei e investimenti territoriali IFEL

(**) Area Politiche di coesione territoriale ANCI


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