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Politica di coesione: strategia nazionale aree interne, ruolo dei Comuni e requisito associativo

di Francesco Monaco (*)

Poiché ci si avvicina, a grandi passi, al momento della sottoscrizione dei primi accordi quadro, attuativi della strategia nazionale aree interne (Snai), vale la pena ricordare quanto previsto circa il ruolo fondamentale che vi svolgono i Comuni e quanto è loro richiesto in termini di impegni e responsabilità.

Le indicazioni dell'accordo di partenariato
Secondo quanto indicato dall'Accordo di Partenariato 2014-2020, all'interno del quale Snai è stata disegnata, per contrastare e invertire il fenomeno dello spopolamento nei Comuni classificati come "aree interne", «si intende (…) agire attraverso progetti di sviluppo locale (…), integrati da un intervento nazionale per assicurare alle comunità coinvolte condizioni di fruizione dei servizi essenziali (istruzione, salute, mobilità ndr) adeguate all'obiettivo di mantenere ovvero di attrarre, in questi territori, una popolazione di dimensioni adeguate all'obiettivo di tenuta del presidio del territorio e con una struttura demografica equilibrata».
I Comuni «costituiscono l'unità di base del processo di decisione politica e in forma di aggregazione di comuni contigui – sistemi locali intercomunali - sono partner privilegiati per la definizione della strategia di sviluppo d'area e per la realizzazione dei progetti di sviluppo».

Il ruolo dei Comuni
Le amministrazioni locali, con riguardo alla specifica articolazione della strategia, sono dunque coinvolte essenzialmente nella realizzazione di due classi di azioni:
a) la prima è relativa alla promozione dei progetti di sviluppo locale, in cui si dovrà sostanziare la proposta dei territori individuati dalle procedure istruttorie del Comitato tecnico e dalle Regioni, secondo il metodo istruttorio indicato nell'Accordo di Partenariato;
b) la seconda riguarda il soddisfacimento di un requisito di tipo istituzionale, relativo all'adeguamento della qualità\quantità dell'offerta di servizi e funzioni fondamentali (si fa qui riferimento a 9 delle 10 funzioni fondamentali attribuite dalla legge ai comuni: 1. amministrazione generale, gestione finanziaria e controlli; 2. servizi pubblici locali, compreso trasporti; 3. catasto; 4. pianificazione urbanistica; 5. protezione civile; 6. rifiuti urbani; 7. servizi sociali; 8. edilizia scolastica; 9. polizia municipale), considerata quale condizione ex ante da verificare per l'ammissibilità dell'aggregazione (area) territoriale alla strategia di intervento.
Per quanto di competenza, le amministrazioni locali dovranno concorrere a realizzare, insieme alla Regione e alle amministrazioni centrali responsabili di settore, un livello ottimale dei servizi essenziali di cittadinanza considerati dall'Accordo di Partenariato come presupposto indispensabile di ogni strategia di sviluppo, sicché se tali livelli qualitativi di servizio non fossero assicurati nessun intervento di sviluppo territoriale risulterebbe mai efficace.
Quanto ai Comuni partecipanti a ogni aree-progetto, essi dovranno realizzare forme appropriate di gestione associata di funzioni (fondamentali) e servizi (nelle forme previste dall'ordinamento: convenzione, unioni o fusioni) che siano «funzionali al raggiungimento dei risultati di lungo periodo degli interventi collegati alla strategia e tali da allineare pienamente la loro azione ordinaria con i progetti di sviluppo locali finanziati».
La gestione in forma associata di funzioni (fondamentali) e di servizi è assunta, inoltre, quale spia dell'esistenza di quella maggiore capacità di progettazione e attuazione di un'azione collettiva di sviluppo locale, così come richiesta dalla strategia nazionale "aree interne" quale elemento qualificante della stessa, in discontinuità con tutta la progettazione territoriale fino ad oggi sperimentata in Italia con la politica di coesione.

L'importanza del requisito associativo
I Comuni che parteciperanno alla strategia, precisa l'Accordo di partenariato, «dovranno provare di essere in grado di guardare oltre i propri confini, attraverso la gestione associata di servizi».
La verifica in sede istruttoria del suddetto requisito di gestione associata di funzioni e servizi è discriminante ai fini dell'ammissibilità delle aree territoriali alla strategia medesima nonché condizione per l'attivazione degli investimenti previsti da Snai oltre che di efficacia dei relativi interventi.
Poiché la gestione associata di funzioni e servizi presuppone l'esistenza di una capacità aggregativa, istituzionale e amministrativa, a seguito di suddetta verifica, dovrebbe essere possibile misurare – almeno a livello qualitativo - l'esistenza di ulteriori prerequisiti sottostanti la strategia di intervento, in particolare:
a) la capacità di leadership strategica e innovativa espressa dalla classe dirigente locale interessata;
b) l'intensità della forza generata da questa leadership per contrastare le resistenze al cambiamento che non di rado si "nascondono" nei sistemi territoriali;
c) la propensione ad esprimere tale forza di cambiamento e innovazione, attraverso una partecipazione attiva della popolazione ai processi decisionali.
Questo perché la gestione in associazione di funzioni pubbliche implica che qualcuno promuova e diriga il processo aggregativo; che tale soggettività (collettiva) si presume capace di vincere resistenze conservative negli assetti dei poteri locali; che la forza del cambiamento che essa genera possa essere direttamente proporzionale al grado di coinvolgimento della collettività interessata nelle scelte strategiche e allocative.

Verifica del requisito associativo
Ai fini della verifica di esistenza del requisito istituzione della gestione associata è utile distinguere fra:
a) aggregazioni temporanee costruite «su e per progetti/programmi di sviluppo», tipiche di gran parte degli interventi di sviluppo locale promossi nel nostro Paese; almeno a partire dalla stagione della «programmazione negoziata» (patti territoriali, contratti d'area) e comprensive delle formule "utilizzate" dalla politica di coesione comunitaria (PIT, PISU, PIST, GAL, eccetera);
b) aggregazioni permanenti costruite su un disegno di gestione ordinaria di funzioni fondamentali e servizi locali.
Solo in questo secondo caso è possibile parlare di esistenza del requisito necessario per promuovere e attuare progetti/programmi di intervento a finalità di sviluppo territoriale, così come definiti nella strategia nazionale per le "aree interne".

Livelli di aggregazione che soddisfano il requisito associativo
Si assume che il livello minimo necessario richiesto per soddisfare il requisito istituzionale sia la gestione associata, a mezzo Convenzione definita ai sensi dell'articolo 30 della Dlgs 267/2000 (Tuel), di almeno due funzioni fra quelle indicate dall'articolo 19, comma 1, del Dl 95/2012 convertito dalla legge 135/2012, diverse da quelle indicate dalle lettere f) [organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi] ed g) [progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione] del medesimo articolo.
Il criterio tiene conto di eventuali limiti e vincoli demografici imposti dalla legislazione nazionale e regionale.
Le convenzioni dovranno stabilire fini, durata, forme di consultazione degli enti contraenti e disciplinare i rapporti finanziari e i reciproci obblighi e/o garanzie.
Le Convenzioni dovranno prevedere o la costituzione di uffici comuni, ai quali affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all'accordo ovvero, in subordine, attribuire la delega di funzioni a favore di uno di essi, che opererà in luogo e per conto degli enti partecipanti.
Le Convenzioni devono essere validamente stipulate dai Comuni appartenenti alle "aree progetto" al momento della sottoscrizione dell'accordo di programma quadro attuativo della strategia.
Il requisito associativo si considera naturalmente soddisfatto se i Comuni dell'area progetto operino nell'ambito di Unioni di Comuni ovvero di Unioni montane, se e dove queste ultime siano previste dalla legislazione regionale.

(*) Responsabile politiche di coesione territoriale ANCI


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