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La razionalizzazione periodica delle partecipazioni societarie

di Filippo Barbagallo (*) - Rubrica a cura di Anutel

Nel testo unico sulle società a partecipazione pubblica appena pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell'8 settembre 2016 n. 210, al comma 1 dell'articolo 1 si legge che «le disposizioni del presente decreto hanno a oggetto la costituzione di società da parte di amministrazioni pubbliche, nonché l'acquisto, il mantenimento e la gestione di partecipazioni da parte di tali amministrazioni, in società a totale o parziale partecipazione pubblica, diretta o indiretta». Inoltre, le amministrazioni pubbliche non possono costituire, direttamente o indirettamente, società aventi per oggetto attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali.
Il Dlgs 19 agosto 2016 n. 175 impone alle amministrazioni pubbliche di non acquisire né mantenere partecipazioni, seppur di minoranza, in tali società.

La razionalizzazione periodica
Importante è l'articolo 20 (Razionalizzazione periodica delle partecipazioni pubbliche) sulle società che non potranno essere mantenute.
Il comma 1, infatti, prevede che per la razionalizzazione del sistema societario, ricorrendo anche alla fusione o alla soppressione mediante messa in liquidazione o cessione, le amministrazioni pubbliche debbano effettuare annualmente, con proprio provvedimento, un'analisi dell'assetto complessivo degli organismi in cui detengono partecipazioni, dirette o indirette, predisponendo un piano di riassetto ove ricorrano i presupposti espressi al successivo comma 2.
La disposizione è rilevante perché introduce una procedura ordinaria con aggiornamento annuale (non sono state accolte le proposte della Conferenza unificata volte a prevedere un termine più ampio, biennale, tenuto conto che la cadenza annuale non è stata ritenuta particolarmente gravosa, in considerazioni delle poche variazioni che possono aversi da un anno all'altro), che avrà inizio dal 2018, con riferimento alla situazione a fine 2017 (già prevista dalla legge di stabilità per il 2015 - legge n. 190/2014 - che imponeva alle amministrazioni pubbliche la redazione una tantum di un piano operativo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni possedute), nonché per la previsione, contenuta al comma 7, dell'irrogazione di sanzioni da 5mila a 500mila euro da parte della sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti nel caso in cui non vi sia stata l'adozione di questi provvedimenti (non è stata accolta l'osservazione del Consiglio di Stato di delimitare, per evitare un eccesso di delega, l'operatività della sanzione alle società partecipate dagli enti locali, in quanto prevale, a parere del Governo, l'esigenza di parità di trattamento, a sua volta principio di rilievo costituzionale. Segnatamente, il Consiglio di Stato ha rilevato che il comma 7 prevede l'applicazione di sanzioni pecuniarie a qualunque società partecipata, mentre l'art. 18, comma 1, n. 5), della legge delega 7 agosto 2015 n. 124, prevede per le sole società partecipate dagli enti locali la «introduzione di un sistema sanzionatorio per la mancata attuazione dei principi di razionalizzazione e riduzione di cui al presente articolo, basato anche sulla riduzione dei trasferimenti dello Stato alle amministrazioni che non ottemperano alle disposizioni in materia»).
Come rilevato dalla Corte dei conti (Sezioni riunite in sede di controllo, deliberazione del 9 giugno 2016 in materia di audizione parlamentare su organismi partecipati), la previsione di piani di razionalizzazione da predisporre annualmente, e non una tantum, dimostra come l'obiettivo di ridurre le società a partecipazione pubblica sia assunto come una priorità avente carattere sistematico e permanente.

Il contenuto dei piani
I piani di razionalizzazione e la relazione tecnica, con specifica indicazione di modalità e tempi di attuazione, devono essere predisposti qualora in sede di verifica e monitoraggio le amministrazioni pubbliche abbiano rilevato:
a) partecipazioni societarie che non rientrino in alcuna delle categorie elencate all'articolo 4 del Dlgs 175/2016 (da notare che il Consiglio di Stato, nel parere n. 968/2016, ha osservato che alla luce dell'articolo 4, comma 2, deve ritenersi che non sarà più consentita la partecipazione in società pubbliche che svolgono attività di impresa);
b) società che risultino prive di dipendenti o abbiano un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti;
c) società che svolgano attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali;
d) partecipazioni in società che, nel triennio precedente, abbiano avuto un fatturato medio non superiore a un milione di euro;
e) partecipazioni in società diverse da quelle costituite per la gestione di un servizio d'interesse generale (riguarda quindi le società strumentali e non le società operanti nei seguenti settori: trasporto pubblico, idrico, energia, rifiuti) che abbiano prodotto un risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti;
f) necessità di contenere i costi di funzionamento;
g) necessità di aggregazione di società aventi a oggetto le attività consentite all'articolo 4.

Il tema del fatturato e della perdita strutturale
Sulla lettera d), per raggiungere gli obiettivi di contenimento e aggregazione, il Governo ha ritenuto di mantenere il valore di un milione di euro, non accogliendo le proposte della Commissione V Bilancio della Camera, della Commissione I del Senato e della Conferenza unificata di dimezzarlo, in modo da tutelare le società operanti in territori svantaggiati, come quelli dei piccoli comuni, dove, pur avendo il bilancio in attivo, è difficile realizzare fatturati a sette cifre.
Per il rapporto dell'ex commissario alla spending review Carlo Cottarelli basta questo parametro a condannare 2.600 partecipate locali, mentre di altrettante non si conosce il valore della produzione ed è probabile che la maggioranza di queste abbia dimensioni medio-piccole.
Per quanto concerne, invece, la lettera e), non è stata accolta la proposta della Commissione I del Senato volta a prevedere che la perdita non rappresenti una percentuale inferiore al 5% del fatturato, in quanto è stato ritenuto prevalente il carattere strutturale della predita ripetuta in più esercizi.

Termini e modalità
Il comma 3 prevede che i provvedimenti di analisi dell'assetto societario e gli eventuali conseguenti piani di riassetto devono essere adottati entro il 31 dicembre di ogni anno ed essere trasmessi alla struttura del ministero dell'Economia incaricata del controllo e del monitoraggio sull'attuazione del decreto (articolo 15) e alla competente sezione di controllo della Corte dei conti (non sono state accolte le osservazioni del Consiglio di Stato e della Commissione V Bilancio della Camera volti a prevedere l'invio anche all'Autorità garante della concorrenza, in quanto non sono stati ravvisati profili di tutela della concorrenza).
Al giudice contabile, altresì, dev'essere data comunicazione anche da parte delle amministrazioni pubbliche che non detengano alcuna partecipazione (comma 1), fermi restando gli adempimenti già previsti all'articolo 17, comma 4, del decreto legge 90/2014 (convertito dalla legge 114/2014), in virtù del quale il ministero dell'Economia «acquisisce le informazioni relative alle partecipazioni in società ed enti di diritto pubblico e di diritto privato detenute direttamente o indirettamente dalle amministrazioni pubbliche».
Nel caso in cui l'amministrazione abbia adottato il piano di riassetto, agli stessi soggetti deve essere trasmessa, entro il 31 dicembre dell'anno successivo a quello in cui viene adottato il piano di riassetto, la relazione sull'attuazione del piano, nella quale vengono evidenziati i risultati conseguiti (comma 4).
Nell'ambito dei piani, possono essere contemplate la dismissione di società o l'assegnazione, in virtù di operazioni straordinarie, delle partecipazioni societarie acquistate anche attraverso specifiche disposizioni normative. In tali casi, lo scioglimento delle società e l'alienazione delle partecipazioni sono disciplinati dal codice civile, anche in deroga alle disposizioni normative originarie con cui erano stati disposti la costituzione o l'acquisto della partecipazione (comma 5).

Altre disposizioni
La norma dispone che resta ferma l'applicazione di queste disposizioni sulla razionalizzazione delle partecipate pubbliche:
- il comma 568-bis inserito nell'articolo 1 della legge n. 147/2013 dall'articolo 2, comma 1, del decreto legge 6 marzo 2014 n. 16, convertito dalla legge 2 maggio 2014 n. 68 (comma 6);
- l'articolo 29, comma 1-ter, del decreto legge n. 98/2011, convertito dalla legge n. 111/2011 e l'articolo 1, commi da 611 a 616, della legge 23 dicembre 2014 n. 190 (comma 8).
Il comma 568-bis prevede incentivi (esenzione da imposizione fiscale) alla possibilità di scioglimento o di alienazione (con procedura a evidenza pubblica in corso o deliberata entro e non oltre dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione) di società partecipate, direttamente o indirettamente, da pubbliche amministrazioni locali.
L'articolo 29, comma 1-ter, del decreto legge n. 98/2011 dispone l'approvazione da parte del ministro dell'Economia e delle finanze, previo parere del Comitato di consulenza globale e di garanzia per le privatizzazioni, su conforme deliberazione del Consiglio dei ministri, di uno o più programmi per la dismissione di partecipazioni azionarie dello Stato e di enti pubblici non territoriali.
I programmi di dismissione, dopo l'approvazione, sono immediatamente trasmessi al Parlamento. Le modalità di alienazione sono stabilite con uno o più decreti del ministro dell'Economia e delle finanze, nel rispetto del principio di trasparenza e di non discriminazione. Il ministro riferisce al Parlamento entro il 30 giugno di ogni anno sullo stato di attuazione del piano.
L'articolo 1, commi da 611 a 616, della legge 23 dicembre 2014 n. 190 dispone sostanzialmente l'avvio dal 1° gennaio 2015 di un processo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute dagli enti locali, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, le università e gli istituti di istruzione universitaria pubblici e le autorità portuali, finalizzato a conseguire la riduzione delle stesse entro il 31 dicembre 2015.
Il comma 9 dispone che entro un anno dall'entrata in vigore del provvedimento in esame, il conservatore del registro delle imprese con specifico procedimento cancelli d'ufficio dal registro delle imprese, con gli effetti previsti dall'articolo 2495 del codice civile, le società a controllo pubblico che, per oltre tre anni consecutivi, non abbiano depositato il bilancio d'esercizio ovvero non abbiano compiuto atti di gestione.
Prima di procedere alla cancellazione, il conservatore comunica l'avvio del procedimento agli amministratori o liquidatori, che possono, entro 60 giorni, presentare formale e motivata domanda di prosecuzione dell'attività, corredata dell'atto deliberativo elle amministrazioni pubbliche socie, adottata nelle forme e con i contenuti previsti dall'articolo 5. In caso di regolare presentazione della domanda, non si dà seguito alla cancellazione.
Unioncamere presenta alla struttura ministeriale prevista dall'articolo 15 una dettagliata relazione sullo stato di attuazione di tale norma norma, che nella prima parte relativa al mancato deposito, se da un lato ripropone quanto disposto dall'ultimo comma dell'articolo 2490 del codice civile in tema di bilanci in fase di liquidazione, dall'altro se ne discosta laddove aggiunge che la cancellazione d'ufficio è prevista anche nel caso in cui quelle società non abbiano compiuto atti di gestione.
Su quest'ultimo aspetto, la norma non definisce il concetto di «atti di gestione», ovvero se debba intendersi ogni atto diretto anche all'organizzazione e gestione della società oppure ogni attività di gestione vera e propria dell'impresa. Inoltre, i tecnici del Senato (Nota di lettura allo schema di decreto legislativo recante testo unico in materia di società a partecipazione pubblica – atto del governo n. 297 – maggio 2016, n. 134) hanno rilevato che la norma non chiarisce in base a quali elementi possa il conservatore del registro che ha ricevuto il deposito del bilancio valutare la mancanza di atti di gestione.
Gli stessi hanno sottolineato che essendo prevista altresì la possibilità di opposizione da parte degli amministratori delle società, che deve essere accompagnata, entro 60 giorni, da delibera motivata della amministrazione pubblica socia nelle forme e con i contenuti previsti dall'articolo 5 del testo unico e, in caso di regolare presentazione della domanda è previsto che non si proceda alla cancellazione, sembra determinarsi un ulteriore onere a carico dei conservatori che dovranno valutare la regolarità di tali domande di prosecuzione dell'attività.
Questa disposizione, quindi, sembrerebbe essere di difficile applicazione.

(*) Dirigente Area "Società controllate ed enti pubblici dipendenti" della Regione Lazio Ph.D. in "Diritto pubblico dell'economia" presso l'Università La Sapienza di Roma


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