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Il decreto beni culturali alla prova della legittimità costituzionale

di Roberta Bortone

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Qualche giorno fa, il 16 settembre, – come ricordiamo tutti - sono finite sui giornali le foto delle lunghe code di turisti ai quali era impedito l’accesso al Colosseo a causa di un’assemblea sindacale convocata tra i dipendenti si veda anche il Quotidiano degli enti locali e della Pa del 22 settembre e del 24 settembre).

Il Colosseo chiuso
Le reazioni dei politici direttamente coinvolti nella vicenda sono state immediate, più o meno come era accaduto in occasione della chiusura al pubblico del sito archeologico di Pompei per eventi sindacali lo scorso luglio.
È questa la premessa politica del Dl n. 146 del 20 settembre scorso, che ha modificato la legge n. 146 del 1990 inserendo “l'apertura di musei e luoghi della cultura” nell’elenco dei servizi pubblici essenziali sottoposti alla regolamentazione legislativa dello sciopero.

Il concetto-base
In questa sede non si vuole entrare nel dettaglio della disciplina dello sciopero contenuta nella legge n. 146, quanto sottolineare alcuni problemi che a nostro avviso il decreto legge fa sorgere, trascurando peraltro quelli relativi alla distinzione tra assemblea e sciopero.
Per fare ciò, pare opportuna una premessa sulla nozione di servizio pubblico essenziale, alla quale va legata in modo indissolubile la disciplina legislativa dello sciopero.
L’elenco dei servizi contenuto nell’articolo 1, comma 2, della Legge n. 146 e modificato dal recente decreto legge, rappresenta un lungo elenco meramente esemplificativo dei servizi per i quali il legislatore presume che il diritto di sciopero vada contemperato con altri diritti della persona di pari rango costituzionale. Infatti possono essere considerati servizi pubblici essenziali solo quelli rivolti a "garantire i diritti della persona costituzionalmente tutelati": il diritto alla vita, alla salute, alla libertà e alla sicurezza, alla libertà di circolazione, all'assistenza e previdenza sociale, all'istruzione ed alla libertà di comunicazione.
Al riguardo, va ricordato che fino al 1990 lo sciopero – diritto di libertà sancito dall’articolo 40 Costituzione – è stato privo di regolamentazione legislativa, e che l’unica disciplina applicabile si è fondata sui principi individuati dalla Corte costituzionale. Tali principi fondamentali si possono riassumere in modo semplice: lo sciopero è un diritto di rilevanza costituzionale e può essere limitato solo per tutelare altri beni di pari interesse costituzionale. Ed è su questi principi che si fonda, appunto, la Legge n. 146 del 1990.

Servizio pubblico essenziale
La Legge n. 146 del 1990, intervenendo su una materia di rango costituzionale molto vicina alla libertà sindacale (garantita senza limitazione alcuna dall’articolo 39, co. 1, Costituzione), è riconosciuta in modo unanime come una legge che tende a valorizzare l’autonomia collettiva nell’individuazione sia delle prestazioni indispensabili, sia dei meccanismi necessari a salvaguardarle. Sono perciò gli accordi sindacali (e la Commissione di Garanzia solo in mancanza di questi) a stabilire in modo dettagliato le regole per lo svolgimento dello sciopero nei servizi pubblici essenziali.
Per quanto riguarda il settore oggetto del Decreto Legge, l’accordo sindacale dell’8 marzo 2005 che regolamenta lo sciopero nel comparto dei Ministeri, annovera tra i servizi pubblici essenziali quelli riferiti alla «protezione ambientale e vigilanza sui beni culturali», con particolare riferimento alla «custodia del patrimonio artistico, archeologico e monumentale» e stabilisce che in questo settore non siano proclamati scioperi “nel mese di agosto, nei giorni dal 23 dicembre al 3 gennaio e nei giorni dal giovedì antecedente la Pasqua al martedì successivo”, garantendo così l’accesso ai visitatori negli stessi periodi.
Questo, tuttavia, non porta a dichiarare inutile intervento d’urgenza come fanno alcuni, ma viceversa complica il discorso.

I dubbi di legittimità costituzionale
Come si può affermare che la «protezione ambientale e vigilanza sui beni culturali», con particolare riferimento alla «custodia del patrimonio artistico, archeologico e monumentale» coincida con l’interesse alla fruizione di questo patrimonio? In altre parole, le limitazioni allo sciopero in questi settori devono tendere alla conservazione del patrimonio ambientale e culturale tutelato dalla Costituzione o il diritto di sciopero incontra un limite anche nell’interesse dei visitatori a godere di quel patrimonio?
A chi scrive pare che si debba protendere per la prima soluzione.
Ad essere più precisi, non si ritiene che le prestazioni indispensabili, che la Legge n. 146 impone per il rispetto degli interessi di rango costituzionali contro i quali collide il diritto di sciopero, debbano estendersi oltre i limiti della salvaguardia e fino a comprendere la fruizione del patrimonio artistico e culturale nel nostro Paese: “l'apertura di musei e luoghi della cultura” non è perciò da considerare servizio pubblico essenziale.
E se l’autonomia sindacale, con l’accordo cui si è accennato, ha deciso di autolimitarsi prevedendo che ci si astenga dal conflitto in determinati periodi, ciò rientra nella dinamica contrattuale collettiva e pone, se mai, problemi circa l’efficacia soggettiva di simili accordi. Ma questo esula dal tema oggetto di questo scritto.
In sostanza, chi scrive dubita fortemente della legittimità costituzionale del DL n. 146 con riferimento all’articolo 40 della Costituzione ed all’interpretazione che sempre ne ha dato la Corte costituzionale. A questo si aggiunge che forse mancano anche i presupposti per la decretazione d’urgenza.
Sia consentito anche dire che tutta questa vicenda pecca di un certo provincialismo. È come se solo in Italia si verifichino chiusure al pubblico di alcuni luoghi-simbolo per agitazioni sindacali. Basti pensare, invece, alla chiusura del Louvre per l’intera giornata del 13 aprile 2013 per uno sciopero degli agenti di sicurezza.
E d’altronde, a quanti di noi in veste di turisti all’estero non è mai capitato di restare delusi per l’impossibilità di accedere ad un servizio pubblico a causa di un’agitazione sindacale? Ma credo che a nessuno sia venuto in mente di sostenere che il nostro personale fastidio potesse giustificare il sacrificio di un diritto costituzionale, almeno nei Paesi in cui i diritti collettivi sono fortunatamente tali.


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