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Illegittimo l'affidamento diretto del servizio rifiuti alla cooperativa sociale

di Mauro Calabrese

La deroga alla normativa ordinaria in materia di contratti della pubblica amministrazione non può comportare l'affidamento diretto a una cooperativa sociale di un servizio pubblico locale, come quello di raccolta rifiuti o di igiene urbana, gestito a favore dell'utenza cittadina, potendo riguardare esclusivamente la fornitura di beni o servizi diretti a soddisfare immediatamente le esigenze della pubblica amministrazione.

La sentenza del Tar Emilia Romagna
In tal senso ha statuito la seconda sezione del Tribunale amministrativo dell’Emilia Romagna, nella sentenza 6 luglio 2015 n. 637, annullando alcuni provvedimenti di affidamento diretto emessi da una stazione appaltante, costituita da una società a totale partecipazione pubblica, con capitale interamente sottoscritto da una quindicina di Comuni della provincia di Ferrara, per la concessione, senza le garanzie della gara pubblica, a una locale società cooperativa sociale dei servizi di spazzamento manuale, svuotamento dei cestini, raccolta domiciliare di rifiuti ingombranti, pulizia a chiamata, raccolta di sporte di rifiuti abbandonati e altri simili.
Per i giudici amministrativi, che hanno accolto il ricorso di un’impresa operante nello specifico settore della raccolta, trasporto e trattamento dei rifiuti speciali e urbani, la deroga al regime ordinario in materia di appalti pubblici, che consente all’amministrazione l’affidamento diretto alle cooperative sociali, ai sensi dell’articolo 5 della legge 8 novembre 1991, n. 381, recante “Disciplina delle cooperative sociali”, è ammessa, al ricorrere delle specifiche condizioni indicate, esclusivamente laddove si tratti di appalti di fornitura di beni e servizi direttamente riservati al soddisfacimento di un proprio interesse o bisogno, non quando comporti lo svolgimento di servizi rientranti nel novero dei servizi pubblici locali, trattandosi di prestazioni svolte direttamente a favore della cittadinanza e finalizzate a soddisfare i bisogni dell’intera collettività

Le convenzioni con le cooperative
L’articolo 5 della legge n. 381/1991 consente, infatti, a enti pubblici o società a capitale pubblico, di stipulare, derogando alla disciplina dei contratti della pubblica amministrazione, apposite convenzioni riguardanti la fornitura di beni o servizi con le cooperative che svolgono specifiche attività, quali quelle agricole, industriali, commerciali o di servizi sempre finalizzate all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate, purché si tratti sempre di servizi diversi da quelli socio-sanitari ed educativi, nonché di importo inferiore a quello preso in considerazione dalle direttive comunitarie in materia di appalti, salvo in ogni caso lo svolgimento di procedure di selezione idonee ad assicurare il rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di efficienza.
Tali convenzioni in deroga, pertanto, sono concepite per realizzare la fornitura di beni e servizi in favore dell’amministrazione richiedente per soddisfare una propria specifica esigenza al fine di ottenere, quale corrispettivo, il pagamento di una determinata somma, non per procedere senza gara all’affidamento di servizi pubblici locali, come quello di raccolta dei rifiuti urbani.
La stessa natura di norma eccezionale, impone, peraltro, un’interpretazione restrittiva della deroga consentita alle procedure ordinarie di gara e ai principi generali di tutela della concorrenza, non potendo, quindi, ricomprendere anche contratti diversi da quelli specificamente indicati, come per il servizio pubblico di raccolta di rifiuti.

Il servizio unitario
Infine, la sentenza del Tar Emilia Romagna censura anche l’artificioso frazionamento del servizio, suddiviso in lotti separati e autonomi, per accedere all’affidamento a trattativa diretta, ma sempre nei confronti della medesima cooperativa sociale, in assenza di una reale esigenza dell’amministrazione in termini di funzionalità e rispondenza al pubblico interesse alla suddivisione del servizio, che riguarda invero un’area territoriale delimitata e omogenea, tanto da aver i Comuni interessati consensualmente costituito un’apposita società, dagli stessi interamente partecipata, per l’affidamento in house di tale servizio unitario.


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