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La gestione di un aeroporto turistico è solo in parte assimilabile a una concessione di bene demaniale

di Salvatore Mezzacapo

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

La gestione da parte di Aero club locale, federato all’Aero club d’Italia, di un aeroporto turistico è solo in parte equiparabile ad una concessione di bene demaniale, essendo ad essa connessa anche l’erogazione di diversi servizi pubblici indispensabili per mantenere aperto e funzionante il sedime aeronautico e per lo svolgimento e l’assistenza alle attività di navigazione turistica o sportiva. È quanto afferma il Tar Lombardia, sez. III, con la sentenza 11 settembre 2014, n. 2350 .

Il fatto
La controversia all’esame del giudice amministrativo milanese prende le mosse da una ordinanza del febbraio dello scorso anno con cui la Direzione aeroportuale dell’Enac dell’aeroporto di Linate disponeva, in ragione delle necessità di bandire apposita gara per l’assegnazione degli spazi, lo sgombero di aree aeroportuali dell’aeroporto di Bresso non in concessione, per tali intendendosi anche le aree per le quali le concessioni fossero medio tempore scadute. Con il provvedimento avversato si ordinava ai soggetti, per l’appunto non intestatari di concessione demaniale di area all'interno dell'aviorimessa, di liberare l'area medesima da cose e beni, inclusi aeromobili di proprietà o in esercizio. L’Aero Club Milano, nella ritenuta lesività della ordinanza, l’ha dunque avversata innanzi al Tar di Milano. Gli avvisi della gara per l’affidamento in concessione degli hangar siti nel sedime dell’aeroporto di Bresso sono poi stati adottati dall’Enac solo lo scorso 3 ottobre ed avverso gli stessi pende altro ricorso al Tar della Lombardia.

Aero club d’Italia e aero club federati
Giova preliminarmente ricordare che l'Aero Club d’Italia è sorto nel 1911 come società aeronautica italiana. Successivamente è stato eretto nel 1926 in ente morale e poi trasformato in ente pubblico dalla legge 340/1954. Il suo ordinamento è stato disciplinato, sino al 2004, dallo statuto approvato con il Dpr 723/1982. Nel 2005 è poi entrato in vigore il nuovo statuto, approvato con Dpcm del 20 ottobre 2004. Successivamente, è intervenuta la norma di cui all’art.7, comma 26 bis, del Dl n. 95/2012, convertito in legge n. 135 del 2012, che ha stabilito l’adeguamento dello statuto dell'Aero Club d’Italia ai principi in materia sportiva previsti dal Dlgs 242/1999, nonché ai principi desumibili dallo statuto del Coni. Di qui, da ultimo, lo statuto attualmente vigente, allegato al Dpr 53/2013, a mente del quale l’Aero club d’Italia “è un Ente di diritto pubblico a carattere culturale, didattico e sportivo” e soprattutto “in quanto esercita attività sportiva, è per gli sport aeronautici l'unica Federazione del Comitato olimpico nazionale italiano (Coni)”, con la conseguenza che la qualifica di federazione non può essere assunta da alcun altro ente aeronautico. Esso svolge, quindi, ogni attività ritenuta necessaria ai fini dello sviluppo culturale, economico, didattico, sportivo, civile, sociale e democratico nel settore dell'aviazione civile non commerciale. Ha una struttura federata, atteso che riunisce in organismo federativo nazionale associazioni ed enti italiani che si interessano alle attività predette. In particolare, gli Enti che possono fare parte dell'Aero Club d'Italia sono innanzitutto gli Aero club federati che espletano attività culturale, didattica, turistica, sportiva e promozionale nei diversi settori del volo, quindi i c.d. enti Aggregati e, infine, le associazioni benemerite che svolgono, senza fini di lucro, attività di studio, promozione e divulgazione dei problemi aeronautici o abbiano per finalità la conservazione delle tradizioni e delle memorie aeronautiche. E comunque l'Aero Club d'Italia rappresenta gli Aero club federati, gli enti aggregati e le associazioni benemerite nei rapporti con le Amministrazioni dello Stato. Quanto, in particolare, agli Aero club locali, questi sono soggetti di diritto privato. E ai detti Aero club locali, costituiti nella forma di Società a responsabilità limitata o di Società Cooperativa a responsabilità limitata possono appartenere esclusivamente i soci.

Le motivazioni della sentenza
Il primo profilo in diritto che viene in evidenza concerne, in buona sostanza, nella prospettazione del ricorrente Aero club di Milano, la violazione dell’invocato suo legittimo affidamento alla conservazione dell’area all’interno del sedime aeroportuale di Bresso, quale una sorta di affittuario da lungo tempo cui ex abrupto viene ora intimato lo sgombero. E vengono qui in rilievo i punti di maggiore interesse dell’argomentare dei giudici milanesi. Il Tar, infatti, dopo aver ricordato che l’aeroporto di Bresso interessato dal contenzioso in esame rientra tra quegli aeroporti (minori) gestiti direttamente da Enac e che detto ente a suo volta può dare in gestione direttamente agli Aero Club federati all’Aero Club d’Italia, parte dal presupposto per cui presso di esso si svolge l’attività di aviazione generale. L'aviazione generale, va ricordato, è il settore dell'aviazione civile di cui fanno parte tutti i voli non militari condotti per scopi non commerciali e, secondo alcuni, diversi dal lavoro aereo. Certamente ne sono fuori le operazioni di trasporto passeggeri, merci o posta. Comunque, in disparte la riconducibilità del c.d. “lavoro aereo” nella nozione di aviazione generale, va condiviso l’assunto del Tribunale per cui trattasi di attività che si qualifica per il carattere privato e in definitiva ristretto delle relative forme di navigazione. Di qui la naturale riconducibilità di dette attività, in prima battuta, all’Aero club d'Italia, attese le funzioni e i compiti di questo, per come statutariamente disposti e, quindi, agli Aero club locali federati che nei fatti realizzano la maggior parte dei compiti istituzionali dell'Aero club d'Italia. Il punto in fatto e in diritto che merita di essere sottolineato è allora quello della individuazione delle funzioni di interesse pubblico svolte dai singoli Aero club federati all’Ente nazionale (l’accoglienza e l’assistenza ai terzi che, svolgendo attività aviatoria per scopi turistici, utilizzano l’aeroporto, con le connesse funzioni di polizia, il servizio antincendio, il rifornimento di carburante e la formazione dei piloti, tramite la gestione delle scuole). Questi rilievi integrano sul piano logico giuridico la premessa che consente poi di affermare la sussistenza di una posizione differenziata e qualificata degli Aero club locali federati nella gestione degli aeroporti destinati all’aviazione generale. Una gestione che importa, come visto, la erogazione di servizi pubblici “indispensabili per mantenere aperto e funzionante il sedime aeronautico e per lo svolgimento e l’assistenza alle attività di navigazione turistica o sportiva”. Di qui l’avviso per cui la gestione dell’aeroporto turistico è solo in parte equiparabile ad una concessione di bene demaniale, essendo ad essa appunto connessa anche l’erogazione di servizi pubblici. 

Conclusioni
Tutto ciò premesso, risulta agevole per il Tribunale confutare la doglianza relativa alla mancata conservazione dell’area in gestione al ricorrente Aero club, una volta scaduta la originaria concessione, in quanto non esiste un diritto d’insistenza né base normativa per un affidamento diretto a singoli Club della relativa gestione. Occorre, infatti, ricordare che l’avversata ordinanza di sgombero si legava all’intendimento dell’Enac di effettuare una gara per l’assegnazione degli spazi. Ma i giudici hanno accolto altra doglianza svolta dall’Aero club di Milano, che a ben considerare coglie un profilo di illegittimità nella condotta dell’amministrazione senza tuttavia fondare una qualche pretesa del ricorrente al perdurante affidamento dell’area. In termini molto semplici, il Tribunale censura la scelta dell’amministrazione di procedere allo sgombero delle aree (nel febbraio 2013) ben prima della indizione delle gare per l’affidamento delle aree medesime (si è sopra ricordato che i relativi avvisi sono stati assunto lo scorso 3 ottobre 2014). Vi è, in sostanza, uno iato tra i due momenti, così distanziati nel tempo che porta il giudice amministrativo a ritenere quindi l’ordinanza illegittima per sviamento di potere. Tale dilatazione rende l’ordinanza di sgombero, ad avviso del Tribunale, nella sostanza una chiusura dell’aeroporto, peraltro a tempo indeterminato, che determina uno stop delle attività in oggettivo contrasto con gli interessi pubblici sottesi alle attività espletate nei detti aeroporti, quale quello di Bresso. Di qui l’accoglimento del ricorso e l’annullamento dell’impugnata ordinanza.


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