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Stipendi illegittimi, così il recupero se il fondo è «incapiente»

di Luca Tamassia

La Corte dei conti ritorna sull’argomento del recupero delle somme indebitamente inserite sui fondi di finanziamento del salario accessorio del personale dipendente per riaffermare il principio che la ripetizione, alla luce di quanto disposto dall’articolo 4 del Dl n. 16/2014, deve essere operata a valere sui fondi stessi e non in danno dei dipendenti indebiti percettori. La questione non trova pace, né in dottrina, né in giurisprudenza, e gli orientamenti sono ondivaghi, generando non poche questioni e incertezze sulla ripetibilità delle somme oggetto di illegittima integrazione.

La questione sul tappeto
L’occasione per ritornare sull’argomento si è prospettata alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti della Liguria, la quale ha reso un articolato parere in materia attraverso la deliberazione n. 39/2017/PAR del 13 aprile scorso. Le problematiche poste all’attenzione del giudice contabile da parte dell’amministrazione comunale di Lavagna, infatti, attengono a rilevanti aspetti della gestione delle risorse decentrate, in particolare alla corretta applicazione dell’articolo 4 del Dl n. 16/2014, convertito dalla legge n. 68/2014, riferito ai casi in cui sia stato erroneamente costituito il fondo per il trattamento economico accessorio del personale non dirigente del comparto, con l’effetto di determinare uno stanziamento e una conseguente erogazione di somme in eccesso. In particolare, l’amministrazione, attraverso il relativo Commissario straordinario, chiede specificamente se, in caso di erronea costituzione del predetto fondo - fermo restando, comunque, l’obbligo di effettuare recupero - il graduale riassorbimento a valere sulle risorse finanziarie degli anni successivi, previsto dal comma 1 del richiamato articolo 4, costituisca l’unica forma di recupero possibile, oltre ai piani di razionalizzazione di cui al comma 2 della stessa norma, ovvero se esistano altre forme legittime quali, ad esempio, la sospensione per i prossimi esercizi, dell’erogazione dei benefici stabili (progressioni economiche) conseguiti negli anni precedenti a valere su risorse stabili che si sono rilevate in tutto o in parte sovradimensionate, oppure il recupero, sulle annualità successive, a carico dei dipendenti che hanno conseguito benefici economici (progressioni economiche, produttività collettiva ecc.) a valere su risorse stabili che si sono rilevate in tutto o in parte sovradimensionate. La sezione di controllo della Liguria investita della questione, quindi, procede, preliminarmente, all’individuazione del quadro normativo di riferimento, costituito, in sintesi, dalle norme introdotte dall’articolo 4 del Dl 16, il quale individua, ai commi 1 e 2, la procedura finalizzata a recuperare le risorse pubbliche nel caso in cui i fondi destinati alla contrattazione collettiva decentrata integrativa siano stati costituiti in misura eccedente a quella prevista dal Ccnl o in violazione dei limiti posti da norme di finanza pubblica, mentre, al comma 3, prevede una sanatoria in caso di attribuzione, al personale dipendente, di emolumenti non previsti dal Ccnl o con modalità ed importi erogati in contrasto con quest’ultimo o con la stessa legge. I primi due commi, osserva il Collegio, si riferiscono all’illegittima costituzione del fondo e sono, pertanto, oggetto del parere richiesto. Riprodotte le disposizioni recate dai commi 1 e 2 dell’articolo 4, pertanto, la Corte prosegue rilevando come tale normativa imponga, alle Regioni e agli enti locali che non hanno rispettato i vincoli finanziari posti alla contrattazione collettiva decentrata integrativa, di recuperare integralmente, a valere sulle risorse finanziarie a questa destinate con l’allocazione sui relativi fondi (rispettivamente del personale dirigenziale e non dirigenziale), le somme indebitamente erogate, attraverso un graduale riassorbimento delle stesse operato mediante la ritenuta di quote annuali e per un numero massimo di annualità corrispondente a quelle in cui si è verificato il superamento di tali vincoli, periodo temporale, osserva, altresì, la sezione, che può essere esteso di ulteriori cinque anni sulla base di quanto disposto dall’articolo 1, comma 15-quater, del Dl n. 244/2016 (cosiddetto milleproroghe).

L’orientamento della Corte
Dal quadro normativo riportato nel parere, dunque, la Corte fa discendere la riproposizione del principio generale posto dall’articolo 40-bis del Dlgs n. 165/2001 (ovvero l’obbligo di recupero delle somme indebitamente erogate nell’ambito della sessione negoziale successiva), individuando, tuttavia, ulteriori forme di ripetizione modulate a seconda che l’amministrazione abbia o meno rispettato il patto di stabilità interno, modalità che, chiamando in causa quanto già correttamente affermato dalla sezione di controllo della Lombardia, costituiscono, nella specifica materia, eccezione alla regola generale posta dal predetto articolo 40-bis che, viceversa, impone il necessario recupero a valere sulle risorse economiche destinate alla sessione negoziale successiva. Pertanto, osserva il Collegio riprendendo le considerazioni del giudice lombardo, anche in applicazione dei canoni interpretativi stabiliti dalle disposizioni preliminari al codice civile, in particolare dell’articolo 14 sul divieto di estensione analogica delle disposizioni che fanno eccezione a regole generali, “si deve ritenere che le modalità di recupero che un ente locale deve adottare in caso di costituzione, in anni precedenti, di fondi per la contrattazione integrativa in misura complessivamente superiore a quella prevista dalla legge o dalla contrattazione collettiva nazionale, siano esclusivamente quelle nominativamente previste dai commi 1 e 2 dell’art. 4 del decreto-legge n. 16 del 2014, convertito dalla legge n. 68 del 2014” (Corte dei conti, sez. controllo Lombardia, deliberazione n. 271/2015). Di talché, conclude la Corte ligure,  è da escludere che l’ente possa procedere ad ulteriori e diverse modalità di recupero quali quelle prospettate dall’amministrazione comunale, ancor più in quanto tali forme contrasterebbero con quanto contenuto nella circolare della presidenza del Consiglio dei ministri del 12 agosto 2014, che esclude, nell’applicazione dei primi tre commi dell’articolo 4, la possibilità di procedere alla ripetizione dell’indebito direttamente nei confronti dei dipendenti, confermando che, in caso di mancato rispetto dei vincoli finanziari posti alla contrattazione collettiva decentrata integrativa, occorre procedere all’integrale recupero delle somme indebitamente erogate a valere sulle risorse a questa destinate, mediante un graduale riassorbimento delle stesse attraverso ritenute di quote annuali per un numero massimo di annualità corrispondente a quelle in cui si è verificato il superamento dei vincoli.  Ricorda, infine, la Corte che, a tal riguardo, l’articolo 1, comma 226, della legge n. 208/2015, prevede espressamente la possibilità di compensare le somme da recuperare anche attraverso l’utilizzo dei risparmi effettivamente derivanti dalle misure di razionalizzazione organizzativa adottate ai sensi del comma 221 (economie conseguenti all’ottimizzazione degli uffici dirigenziali), certificati dall’organo di revisione, comprensivi di quelli derivanti dall’applicazione del comma 228 (economie conseguenti al mancato utilizzo delle ordinarie capacità assunzionali).

Osservazioni finali
L’assunto della sezione appare in linea con il vigente ordinamento che disciplina la materia, tuttavia occorre osservare che il quadro di regole che detta prescrizioni per il recupero delle somme indebitamente erogate al personale dipendente mediante apprensione a valere sui fondi di finanziamento del salario accessorio rappresenta, a sua volta, un’eccezione al principio generale di diritto comune recato dall’articolo 2033 c.c., ai sensi del quale il diritto alla restituzione di quanto erogato sine titulo può essere esercitato solamente nei confronti del percettore e non con altri mezzi. La disciplina derogatoria, infatti, opera, da un lato, nei soli casi di mancato rispetto dei vincoli finanziari posti alla contrattazione collettiva decentrata integrativa (articolo 4, comma 1, del Dl n. 16/2014) e, dall’altro lato, nelle sole ipotesi di accertato superamento di vincoli finanziari da parte delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, del dipartimento della Funzione pubblica o del ministero dell'Economia e delle finanze (articolo 40, comma 3-quinquies, del Dlgs n. 165/2001), fermo restando, quindi, che, in tutte le ulteriori fattispecie di erogazione indebita resta applicabile il principio generale di diritto comune sopra richiamato ai sensi del citato art. 2033 c.c. Tale forma generale di ripetizione, quindi, rappresenta il criterio di riferimento per ogni ipotesi recuperatoria non riferibile ai particolari casi di specie disciplinati dalle predette disposizioni di carattere eccezionale, in quanto principio civilistico del tutto attagliabile al rapporto di lavoro privatizzato, quale quello oggi in atto con la pubblica amministrazione. Il principio generale di riferimento, pertanto, producendo effetti in tutte le ipotesi che non adducono carattere derogatorio per come regolate dalle precitate norme, appare invocabile anche nei casi d’insufficiente capienza dei fondi a sopportare il peso delle ritenute pro quota annuale prescritte dall’articolo 4 del Dl n. 16/2014, soprattutto laddove l’entità economica del fondo, al netto della ripetizione della quota annuale, non fosse in grado di assicurare il godimento di veri e propri diritti economici riconoscibili al personale dipendente a seguito della legittima applicazione dei correnti istituti contrattuali, come, ad esempio, la retribuzione di posizione di dirigenti e di titolari di posizione organizzativa, il tabellare di sviluppo corrispondente alla posizione economica conseguita, l’indennità di comparto, le retribuzioni indennitarie conseguenti alla realizzazione dei legittimi presupposti applicativi, la retribuzione per lavoro straordinario ecc. In tali casi, infatti, la pretermissione del diritto patrimoniale del dipendente, in quanto tale esigibile ed esercitabile, rappresenta un limite insuperabile rispetto all’apprensione dell’indebito a valere sui fondi, in quanto, da tale facoltà recuperatoria eccezionalmente riconosciuta all’ente, deriverebbero gravi lesioni ai diritti economici di cui sono titolari gli attuali dipendenti, spesso, peraltro, non coinvolti nel sistema di erogazioni indebite oggetto di recupero. In tale ipotesi, pertanto, trattandosi di fattispecie non espressamente regolata dalle vigenti disposizioni derogatorie, si ritiene che l’amministrazione sia legittimata ad applicare il principio generale di diritto comune di cui al ridetto articolo 2033 c.c., che prescrive la ripetizione dell’indebito oggettivo direttamente nei confronti dell’ingiusto percettore.


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