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Progressioni orizzontali, contrattabili a livello decentrato solo i criteri di valutazione

di Luca Tamassia e Angelo Maria Savazzi

La finestra aperta nel 2015, immediatamente richiusa l’anno successivo, che ha consentito l’incremento dei fondi di alimentazione del salario accessorio, ha reso attuale, in molti enti, l’attivazione delle procedure per la progressione orizzontale del personale dipendente a lungo di fatto bloccate dall’insufficienza dei medesimi fondi a poterle finanziare.

Il revival delle progressioni orizzontali
L’attualità delle progressioni orizzontali porta all’attenzione delle amministrazioni la connessione dell’istituto con i principi delineati dal Dlgs n. 150/2009, “Riforma Brunetta”, la cui attuazione è, ancora oggi, condizione inderogabile per l’erogazione di incentivi e premi a qualsiasi titolo. L’articolo 23 del decreto Brunetta, peraltro confermato nel provvedimento di riforma approvato dal Consiglio dei ministri lo scorso 23 febbraio, stabilisce, al comma 2, che le progressioni economiche sono attribuite in modo selettivo, a una quota limitata di dipendenti, in relazione allo sviluppo delle competenze professionali e ai risultati individuali e collettivi rilevati dal sistema di valutazione. Tale norma, ai sensi dell’articolo 74 dello stesso decreto, è direttamente attuativa dell’articolo 97 della Costituzione e costituisce principio generale dell'ordinamento al quale si adeguano le Regioni e gli enti locali, per cui questi ultimi son tenuti a modulare il proprio ordinamento ai principi enunciati nei commi 1 e 2 del predetto articolo 23 e ulteriore conferma è contenuta nell’articolo 31 del decreto 150. Sebbene le amministrazioni, ai sensi del comma 1 dello stesso articolo 23, debbano procedere sulla base di quanto previsto dai contratti collettivi nazionali e integrativi di lavoro e nei limiti delle risorse disponibili, nel definire i parametri di valutazione ai fini della formazione della graduatoria relativa alle progressioni orizzontali devono far riferimento, da un lato, allo sviluppo delle competenze professionali e, dall’altro lato, ai risultati individuali e collettivi rilevati dal sistema di valutazione. Tale ultimo inciso implica che le valutazioni individuali devono avere una specifica rilevanza nell’ambito dei parametri da utilizzare ai fini delle progressioni orizzontali e tale rilevanza non può, in alcun modo, essere elusa utilizzando sistemi di valutazione paralleli diversi da quelli che danno accesso alla produttività individuale e collettiva, secondo il sistema che la stessa amministrazione ha definito in attuazione del potere unilaterale conferitogli dall’articolo 7 del Dlgs 150, anch’esso norma di principio; ciò, infatti, è esplicitamente richiesto dalla medesima disposizione di principio, laddove è stabilito che i risultati devono essere quelli rilevati dal sistema di valutazione, che non può non essere che quello previsto dal decreto 150/2009.
Questa impostazione è l’unica ad apparire corretta e coerente con l’impianto del sistema riformistico ed è altrettanto pacifico che il sistema di valutazione, al quale occorre riferirsi ai fini della selettività delle progressioni orizzontali, deve prevedere i fattori valutativi di cui all’articolo 9 del decreto, secondo la formulazione offerta, nelle more dei rinnovi contrattuali, dall’articolo 5, comma 11-bis, del Dl n. 95/2012, il quale stabilisce che la valutazione del personale debba essere effettuata in base al raggiungimento di specifici obiettivi di gruppo o individuali, alla qualità del contributo assicurato alla performance dell’unità organizzativa di appartenenza e ai comportamenti organizzativi dimostrati. L’articolo 9, invero, risulta essere stato sostanzialmente confermato dal provvedimento di riforma del lavoro pubblico approvato recentemente dal Consiglio dei ministri. Il riferimento ai risultati collettivi, altresì, include anche l’esito dei cosiddetti progetti-obiettivo, finanziati con il ricorso all’articolo 15, commi 2 e 5, del Ccnl 1° aprile 1999, nell’ambito dei quali i dipendenti interessati sono stati coinvolti e che devono essere considerati ai fini dell’accesso alle progressioni orizzontali. Il principio di selettività, in funzione anche “dei risultati conseguiti”, è espressamente previsto anche dall’articolo 52, comma 1-bis, del Dlgs n. 165/2001, confermato dal provvedimento di riforma approvato il 23 febbraio scorso in Consiglio dei ministri. L’amministrazione, pertanto, nell’ambito della propria autonomia e nel rispetto dei principi sopra enunciati, dovrà dettagliare ulteriormente, stabilendo il periodo di riferimento delle valutazioni dei risultati collettivi e individuali da utilizzare per graduare l’accesso alle progressioni orizzontali e per esprimere, al meglio, il principio di selettività; ciò in quanto il comma 3 dell’articolo 23 risulta, di fatto, non applicabile, sia perché il riferimento alle fasce di cui all’articolo 19 appare sterilizzato dalle norme del Dlgs n. 141/2011 successivamente intervenute, sia perché non rappresenta, a rigore, norma di principio, e ancor più, a conferma di quanto esposto, perché di tale comma è prevista specifica abrogazione a opera del provvedimento di riforma del lavoro pubblico di prossima applicazione. Ciò implica che l’amministrazione, nell’adeguare il proprio ordinamento interno, dovrà necessariamente tener conto dei risultati individuali conseguiti dai lavoratori come attestati dal sistema di valutazione adottato ai sensi dell’articolo 7 e potrà definire, al meglio, i periodi temporali di riferimento delle valutazioni da considerare ai fini attuativi delle progressioni economiche.
Nell’ambito della propria autonomia, poi, l’ente potrà anche definire il peso dello sviluppo delle competenze professionali rispetto ai risultati attestati dai sistemi di valutazione individuale, potendo definire un sistema di pesatura che valorizzi, in modo adeguato, le competenze, fermo restando che appare oggettivamente improponibile una parametratura del sistema di valutazione finalizzato alla realizzazione delle progressioni orizzontali che tenga conto solo di quest’ultimo aspetto. La pesatura dei diversi elementi che concorrono alla definizione della graduatoria per l’accesso alle progressioni economiche potrà anche tener conto della categoria di inquadramento del personale interessato laddove, a titolo di esempio, per il personale ascritto alla categoria D si tenga conto, in misura maggiore, dei risultati conseguiti, mentre per il personale inquadrato nelle categorie A e B si tenga conto, in misura preponderante, dello sviluppo delle competenze professionali. Un altro aspetto che può acquisire una certa rilevanza, inoltre, è costituito dalla misura dello spessore dei percorsi di formazione professionali somministrati, in modo da valorizzare le competenze realmente acquisite rispetto alle declaratorie astratte delle categorie di inquadramento, laddove percorsi professionali non attinenti al ruolo non dovrebbero presentare un ingresso valutativo tale da risultare prevalenti nella determinazione della graduatoria complessiva. L’assetto normativo sopra delineato, peraltro, trovava già conferma nelle clausole di cui all’articolo 6 del Ccnl 31 marzo 1999 del comparto, il quale, infatti, faceva riferimento all’adozione, da parte di ciascun ente, di metodologie permanenti per la valutazione delle prestazioni e dei risultati dei dipendenti, anche ai fini della progressione economica, di talché risultava già presente, nel sistema contrattuale collettivo precedente all’avvento del decreto 150, la rilevanza della valutazione dei risultati ai fini del riconoscimento delle progressioni economiche orizzontali.

Progressioni economiche e ciclo della performance
Resta da osservare, a questo punto, la specifica connessione tra il ciclo della performance e la corretta attivazione delle progressioni economiche. Anche in tal caso risulta rilevante la circostanza per la quale l’articolo 23 del Dlgs n. 150/2009, che detta le norme di principio cui gli enti devono adeguare i propri ordinamenti, è collocato nell’ambito del Titolo III del decreto, significativamente rubricato “Merito e premi”, e che l’articolo 20 dello stesso espressamente colloca le progressioni economiche nel novero degli strumenti finalizzati a premiare il merito. Si tratta, pertanto, di misure sostanzialmente incentivanti e, come tutti gli istituti di natura gratificante, non costituiscono, in un alcun modo, diritto soggettivo potestativo e perfetto, bensì rientrano tra i diritti latenti del personale, cioè posizioni di diritto attenuato che, in quanto tali, potranno divenire effettivi e concretamente esercitabili nella misura in cui si siano verificate le condizioni alle quali l’ordinamento vigente subordina la legittima erogazione. Oltre a quanto sopra rappresentato, inoltre, è necessaria la corretta attivazione del ciclo della performance nel rispetto dei principi sanciti dal decreto Brunetta, nella specie:
- l’assegnazione tempestiva degli obiettivi individuali in assenza dei quali è improponibile la valutazione dei risultati cui le progressioni devono essere ancorate;
- la qualità degli obiettivi che deve essere rispettosa dei requisiti di cui all’articolo 5 del decreto n. 150/2009, e, in particolare, deve tendere “al miglioramento della qualità dei servizi e degli interventi”, laddove la mancanza di tale ultimo requisito li rende inidonei allo scopo per il quale gli obiettivi devono essere assegnati;
- la conclusione del ciclo della performance con la validazione positiva della Relazione sulla performance da parte dell’organismo indipendente di valutazione, in assenza della quale non si potrà procedere all’erogazione di alcun incentivo o premio, venendo a difettare un aspetto qualificante del ciclo valutativo, e cioè l’attestazione del livello di raggiungimento degli obiettivi di performance per come individuati dal Piano della performance(articolo 14, comma 6, del Dlgs n. 150/2009).

Conclusioni
Non va, in conclusione, taciuto un aspetto significativo legato alla sostenibilità del riscorso alle progressioni orizzontali nel contesto di un fondo destinato al relativo finanziamento che, salvo la finestra relativa all’esercizio 2015, risulta ancora una volta congelato nella sua entità, con il conseguente obbligo di riduzione proporzionale in base alle riduzioni di personale intervenute nel periodo considerato, blocco che, con ogni probabilità, persisterà, salvo qualche eccezione, anche nel contesto riformista di prossimo varo. Il ricorso alle Peo, pertanto, dovrà essere attentamente valutato per evitare il rischio di assorbire irreversibilmente risorse stabili, che, in taluni casi, potrebbero divenire insufficienti per il finanziamento di altri istituti economici di carattere fisso e ricorrente. Da escludere, quindi e in modo assoluto, che la contrattazione collettiva decentrata integrativa possa intervenire con l’introduzione di clausole finalizzate a eludere le norme imperative in materia di selettività delle erogazioni, come non appare configurabile, in alcun modo, una decorrenza retroattiva dell’istituto rispetto al momento valutativo o l’attivazione dello stesso in contesti nei quali le condizioni minimali del sistema valutativo non siano soddisfatte.
Il solo profilo legittimamente contrattabile a livello decentrato in funzione dell’applicazione delle progressioni orizzontali - laddove, poi, l’amministrazione ne avvertisse l’effettiva esigenza e un qualche reale interesse - è costituito dalla possibilità di integrare e completare i criteri e gli elementi di valutazione già puntualmente definiti dall’articolo 5 del Ccnl 31 marzo 1999, letto in congiunzione con i principi delineati dall’articolo 23 del Dlgs n. 150/2009, ma non altri aspetti che riguardino la corretta attuazione dell’istituto economico i quali, infatti, non potendo essere ad alcun titolo negoziati, né giuridicamente negoziabili, sono ascrivibili all’autonoma determinazione degli enti che vi provvederanno con atti di natura privatistica, assunti dai dirigenti con i poteri del privato datore di lavoro ai sensi dell’articolo 5, comma 2, del Dlgs n. 165/2001 (cfr. dichiarazione congiunta n. 2 di corredo al Ccnl 22 gennaio 2004). Neppure risulta specificamente contrattabile, da ultimo, ma non per questo di minor rilevanza, l’entità economica da destinare all’attuazione dell’istituto, atteso che il solo profilo legittimamente rimettibile al tavolo negoziale di secondo livello è costituito dai criteri di destinazione delle risorse economiche appostate sul fondo e non, invece, dai valori economici di destinazione, come emblematicamente prescritto dall’articolo 4, comma 2, lett. a), del Ccnl 1° aprile 1999. La violazione di questo precetto, infatti, renderebbe irrimediabilmente nulla e improduttiva di effetti giuridici, se non per le conseguenti responsabilità, la clausola che riportasse la specifica destinazione economica per il riconoscimento dell’istituto in esame.


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