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Sulle camere di commercio l'incognita della riallocazione del personale

di Luca Tamassia

Lo schema di decreto legislativo, approvato lo scorso 25 agosto in via preliminare, dal Consiglio dei ministri, in attuazione dei principi contenuti nell’articolo 10 della legge n. 124/2015, "Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche", introduce significative novità nella razionalizzazione complessiva del sistema camerale, nella ridefinizione delle funzioni attribuite alle Camere di commercio, nonché nella revisione dell’assetto del personale camerale, delle aziende speciali e delle Unioni regionali.

La razionalizzazione complessiva del sistema camerale
In base allo schema di decreto citato, sono previste le seguenti misure di razionalizzazione, nel rispetto dei principi della legge delega:
a)
conferma della riduzione del diritto annuale del 50% nel 2017 rispetto agli importi vigenti nel 2014;
b)
ridefinizione delle circoscrizioni territoriali, con riduzione del numero delle camere di commercio dalle attuali 105 a non più di 60, mediante accorpamento per fusione e tenendo conto degli accorpamenti già deliberati o approvati, con possibilità, tuttavia, di mantenere la singola camera di commercio non accorpata sulla base di una soglia dimensionale minima di 75mila imprese e unità locali iscritte o annotate nel registro delle imprese, salva la presenza di almeno una camera di commercio in ogni regione, prevedendo, inoltre, l’istituzione di una Camera di commercio in ogni provincia autonoma e città metropolitana e, nei casi di comprovata rispondenza a indicatori di efficienza e di equilibrio economico, tenendo in considerazione le specificità geo-economiche dei territori e delle circoscrizioni territoriali di confine;
c)
non obbligatorietà delle Unioni regionali, costituite solo in regioni in cui sono presenti almeno tre Camere di commercio e nel solo caso in cui tutte le Camere aderiscono alla medesima associazione. Si prevede, altresì, che l’individuazione o il mantenimento di Unioni regionali sia, in ogni caso, possibile solo previa approvazione del ministero dello Sviluppo economico, al quale sarà inviata una relazione programmatica che dimostri l’economicità della struttura e gli effetti di risparmio rispetto alle altre possibili soluzioni di svolgimento delle relative attività. In caso di assenza di Unioni regionali e in presenza di più camere, le funzioni di rappresentanza nei confronti della regione e gli altri compiti normalmente attribuiti alle Unioni regionali sono svolti dalla camera di commercio del comune capoluogo di regione.  Eventuali compiti operativi per la gestione dei servizi comuni già attributi alle Unioni regionali possono essere svolti, comunque, in forma associata o attribuiti ad Aziende speciali nel contesto del riordino delle stesse;
d)
razionalizzazione e riduzione delle aziende speciali mediante accorpamento, in particolare per le Camere accorpate, di tutte le aziende che svolgono compiti simili o che comunque possono essere svolti in modo coordinato ed efficace da un’unica azienda. Si prevede, altresì, il divieto di istituzione di nuove aziende speciali, salvo quelle eventualmente derivanti da accorpamenti di aziende esistenti o dalla soppressione di unioni regionali;
e)
razionalizzazione delle sedi delle singole Camere di commercio nonché delle unioni regionali, con individuazione di una sola sede per ciascuna nuova Camera di commercio e razionalizzazione delle sedi secondarie e delle sedi distaccate e, in ogni caso, limitazione degli spazi utilizzati a quelli strettamente necessari per lo svolgimento dei compiti istituzionali; nel medesimo piano devono essere individuati modalità e termini per la dismissione o la locazione a terzi, mediante procedura a evidenza pubblica, delle parti di patrimonio immobiliare non più ritenuto essenziale alle finalità istituzionali;
f)
razionalizzazione delle partecipazioni detenute dalle Camere, in applicazione del Dlgs in materia di partecipazione pubblica, adottato in attuazione dell’articolo 18 della legge 124. Inoltre, i provvedimenti di razionalizzazione delle partecipazioni societarie adottati dalle Camere di commercio devono essere inviati, oltre che alle amministrazioni previste, anche al dicastero dello Sviluppo economico, che dovrà verificare la rispondenza dei medesimi anche ai criteri individuati dalla legge n. 580/1993. È previsto, infine, un potere sostitutivo del ministero stesso nel caso di un piano non adeguato;
g)
gratuità per tutti gli incarichi degli organi diversi dai collegi dei revisori dei conti, nonché riduzione del numero dei componenti la giunta e il consiglio camerali;
h)
introduzione di limiti al trattamento economicodegli amministratori, dei dirigenti e dei dipendenti delle Camere, delle Unioni regionali e delle aziende speciali, da definirsi con decreto del ministro dello Sviluppo economico, di concerto con quello dell’Economia e delle finanze entro 60 giorni dall’entrata in vigore del decreto legislativo;
i)
istituzione di un comitato indipendente di valutazione delle performance del sistema camerale, il quale provvede alla valutazione e alla misurazione annuale delle condizioni di equilibrio economico-finanziario delle singole Camere e dell’efficacia delle azioni adottate per il suo perseguimento dal sistema camerale, nonché dell’efficacia dei programmi e delle attività svolti anche in forma associata e attraverso enti e organismi comuni.

La ridefinizione delle funzioni camerali
Nonostante siano stati confermati alcuni importanti principi contenuti nel testo previgente della legge n. 580/1993 (sistema camerale a rete, natura giuridica di enti pubblici dotati di autonomia funzionale e principio di sussidiarietà di cui all’articolo 118 della Costituzione) e fermo restando il ruolo delle Camere di commercio nello svolgimento di "funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese", nonché di cura del loro "sviluppo nell’ambito delle economie locali", le funzioni camerali sono state ridefinite dallo schema di decreto e possono essere raggruppate in tre categorie:
1)
attività core, ossia compiti in materia di pubblicità legale e di settore mediante la tenuta e la gestione del registro delle imprese (modernizzato sia mediante l’allineamento degli uffici del registro delle imprese con i tribunali delle imprese sia attraverso la previsione di un conservatore nella circoscrizione del tribunale delle imprese, con funzioni di coordinamento), nonché tutte le funzioni specificatamente previste dalla legge in materia di tutela del consumatore e della fede pubblica, vigilanza e controllo sulla sicurezza e conformità dei prodotti e sugli strumenti soggetti alla disciplina della metrologia legale, le competenze in materia di rilevazione dei prezzi e delle tariffe, il rilascio dei certificati di origine delle merci e documenti per l’esportazione. È stata rafforzata la competenza relativa alla formazione e gestione del fascicolo informatico d’impresa, all’avvio e all’esercizio delle attività dell’impresa, nonché le funzioni di punto unico di accesso telematico in relazione alle vicende amministrative riguardanti l’attività d’impresa, ove a ciò delegate su base legale o convenzionale. È stata, altresì, rafforzata, confermata e meglio precisata la competenza in tema di orientamento al lavoro, alle professioni e anche mediante la collaborazione con i soggetti pubblici e privati competenti, in coordinamento con il Governo, le regioni e l’Anpal (tenuta del registro alternanza scuola-lavoro, collaborazione per la realizzazione del sistema di certificazione delle competenze acquisite in contesti non formali e informali e nell’ambito dei percorsi di alternanza scuola-lavoro, supporto all’incontro domanda-offerta di lavoro e sostegno alla transizione dalla scuola e dall’università al mondo del lavoro). Le Camere di commercio possono poi svolgere attività d’informazione, formazione, supporto organizzativo e assistenza alle piccole e medie imprese per la preparazione ai mercati internazionali, nonché collaborare con Ice-Agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane, e con Sace, Simest e Cassa depositi e prestiti per la diffusione e le ricadute operative a livello aziendale delle loro iniziative (con esclusione delle attività promozionali direttamente svolte all’estero). Viene, infine, introdotta la nuova funzione in materia di valorizzazione del patrimonio culturale, nonché di sviluppo e promozione del turismo, in collaborazione con gli enti e organismi competenti (sempre con esclusione delle attività promozionali direttamente svolte all’estero);
2)
attività oggetto di convenzioni con le regioni ed altri soggetti pubblici e privati, in particolare nell’ambito della digitalizzazione, della qualificazione aziendale e dei prodotti, del supporto al placement e all’orientamento, della risoluzione alternativa delle controversie. Tali attività possono essere coperte con il diritto annuale esclusivamente se cofinanziate;
3)
rimane la possibilità, per le Camere di commercio, di svolgere funzioni di assistenza e supporto alle imprese, ma in regime di libero mercato ("pay per use").

La revisione dell’assetto del personale del sistema camerale
Entro 180 giorni dall’entrata in vigore del decreto legislativo approvato definitivamente dal Governo (presumibilmente entro il 30 giugno 2017), UnionCamere trasmetterà al ministero dello Sviluppo economico una proposta di rideterminazione delle circoscrizioni territoriali, al fine di ricondurre il numero complessivo delle Camere di commercio entro il limite di 60.
Questa proposta deve contenere anche:
a) 
un piano complessivo di razionalizzazione delle sedi delle singole Camere di commercio, nonché delle unioni regionali, con individuazione di criteri che comportino il mantenimento di una sola sede per ciascuna nuova camera di commercio, soppressione delle sedi secondarie e delle sedi distaccate e, in ogni caso, limitazione degli spazi utilizzati a quelli strettamente necessari per lo svolgimento dei compiti istituzionali;
b) 
un piano complessivo di razionalizzazione e riduzione delle aziende speciali mediante accorpamento, in particolare per le Camere accorpate, di tutte le aziende che svolgono compiti simili o che, comunque, possano essere svolti in modo coordinato ed efficace da un’unica azienda (con divieto di istituzione di  nuove aziende speciali, salvo quelle eventualmente derivanti da accorpamenti di aziende esistenti o dalla soppressione di unioni regionali).
Si prevede, infine, che la medesima proposta contenga un piano complessivo di razionalizzazione organizzativa che include, sulla base delle indicazioni delle Camere di commercio:
a)
il riassetto degli uffici e dei contingenti di personale in funzione dell’esercizio delle nuove competenze e delle funzioni di cui all’articolo 2 della legge 23 dicembre 1993, n. 580, come modificata dal citato decreto di riordino;
b)
la conseguente rideterminazione delle dotazioni organiche del personale dirigente e non dirigente, nonché la rideterminazione delle risorse finanziarie dei corrispondenti fondi per la contrattazione collettiva decentrata integrativa;
c)
la razionale distribuzione del personale dipendente delle Camere di commercio, con possibilità di realizzare processi di mobilità tra le medesime camere, nel rispetto delle forme di partecipazione sindacale, prescindendo dal nulla osta da parte della camera cedente. Nel medesimo piano sono fissati, altresì, i criteri per individuare il personale soggetto ai suddetti processi di mobilità, nonché l’eventuale personale soprannumerario non ricollocabile nell’ambito delle Camere di commercio.
A seguito di tale riallocazione, poi, il decreto stabilisce, in particolare, due principi da seguire:
1)
il personale delle Camere di commercio che dovesse risultare in soprannumero all’esito della riorganizzazione del sistema camerale verrà ricollocato presso altre amministrazioni pubbliche, con priorità per gli Uffici giudiziari, analogamente a quanto avvenuto per il personale delle Province. Fino al completamento delle procedure di mobilità sopra previste, alle Camere di commercio è, in ogni caso, vietata, a pena di nullità, l’assunzione o l’impiego di nuovo personale o il conferimento di incarichi, a qualunque titolo e con qualsiasi tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione;
2)
il personale delle unioni regionali e delle aziende speciali (in regime di diritto privato) deve essere riassorbito, all’interno delle stesse, entro il 31 dicembre 2020 e, per tale motivo, non sono consentite nuove assunzioni fino a questa data.
Inoltre, ai fini del riassorbimento del personale delle unioni regionali e delle aziende speciali accorpate o soppresse che risulti eccedente all’esito del relativo processo di riorganizzazione, fino al 31 dicembre 2020 è vietata l’assunzione o l’impiego di nuovo personale o il conferimento di incarichi, a qualunque titolo e con qualsiasi tipologia contrattuale, da parte di unioni regionali ed aziende speciali, fatta eccezione per il suddetto personale eccedente. Per quanto riguarda il tema dei prepensionamenti, infine, si attende una possibile soluzione da parte del Governo in sede di legge di stabilità per l’anno 2017, probabilmente simile a quanto già previsto e applicato per il personale in esubero degli enti di area vasta.

Le tempistiche previste
Lo schema di decreto sarà sottoposto al parere del Consiglio di Stato e della Conferenza Unificata Stato-Regioni (entro 45 giorni dall’approvazione), nonché a quello delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari (entro i successivi 60 giorni), al fine di raccogliere osservazioni e proposte (al riguardo è possibile un ulteriore passaggio parlamentare entro i successivi 10 giorni). A questo punto il decreto sarà riesaminato e approvato definitivamente dal Consiglio dei ministri (entro il 27 novembre 2016) per la successiva pubblicazione in Gazzetta Ufficiale e la conseguente entrata in vigore. Entro un anno dall’entrata in vigore, peraltro, il Dlgs potrà essere modificato, se necessario, mediante appositi decreti correttivi.
Entro 180 giorni dall’entrata in vigore del decreto, UnionCamere trasmetterà al ministero dello Sviluppo economico una proposta di riorganizzazione e razionalizzazione complessiva del sistema camerale. Infine, dopo l’acquisizione del parere della Conferenza Stato-Regioni, il ministero dello Sviluppo economico (entro 60 giorni dal ricevimento della proposta) provvederà, con proprio decreto, alla rideterminazione delle circoscrizioni territoriali ed all’istituzione delle nuove Camere di commercio, nonché alle altre determinazioni conseguenti ai piani di razionalizzazione previsti.

Osservazioni finali
Come si vede, quindi, il cammino della riforma delle Camere di commercio è tutt’altro che concluso e sul lastricato del percorso s’intravedono, già da ora, non poche difficoltà attuative, sia nell’ambito degli accorpamenti, a seguito di qualche intuibile resistenza, sia nel contesto della riallocazione del personale, nervo scoperto di ogni sistema di rinnovamento istituzionale, come l’esperienza ha da tempo insegnato.


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