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Ma niente deroghe al divieto di assunzione per gli enti che sforano gli altri vincoli

di Giovanni G.A. Dato

Un ente locale ha avanzato una richiesta di parere concernente la possibilità di utilizzare, a gestione diretta del Comune stesso quale capofila di un distretto socio-sanitario, alcune figure professionali con contratti di collaborazione a progetto per i servizi di cui alla legge quadro 8 novembre 2000, n. 328, posto che l’ente non ha rispettato i vincoli imposti dal patto di stabilità nel 2015 incorrendo, di conseguenza, nell’applicazione delle sanzioni previste dalla normativa vigente in materia. Sulla questione si è pronunciata la Corte dei conti, sezione di controllo per la Sicilia con la deliberazione 97/2016.

Il parere
L’articolo 31, comma 26, lettera d), della legge 183/2011 recante il quadro sanzionatorio del patto di stabilità interno, dispone che l’ente locale inadempiente, nell’anno successivo a quello dell’inadempienza,non può procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. È fatto altresì divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi.
Dalla formulazione - ampia e perentoria - della norma e dalla tecnica redazionale utilizzata dal legislatore emerge il carattere generale e onnicomprensivo del divieto rivolto all’“ente inadempiente” e comprendente le assunzioni “a qualsiasi titolo” e “con qualsivoglia tipologia contrattuale”. L’ampio spettro del divieto è tale che, secondo il consolidato indirizzo della giurisprudenza contabile, lo stesso deve intendersi esteso, a titolo esemplificativo, anche a rapporti instaurati tramite convenzioni o comando di personale, nonché a qualunque fattispecie finalizzata a incrementare le prestazioni lavorative a favore dell’ente inadempiente, anche a prescindere dalla formale qualificazione della stessa in termini di assunzione, nonché in capo alla società su cui l’ente esercita un controllo analogo; laddove il legislatore ha, invece, voluto introdurre deroghe, peraltro rigorosamente circoscritte, all’estensione del divieto generale è intervenuto, di volta in volta, con disposizioni puntuali.
Per la deliberazione in esame, sul piano soggettivo, poi, la posizione di ente capofila del distretto socio-sanitario non pare condizione sufficiente per sottrarre il Comune quale “ente inadempiente” all’applicazione del divieto normativo, atteso che il distretto non costituisce, a livello ordinamentale, una forma istituzionale e organizzativa tale da configurare strutturalmente un distinto ente territoriale assoggettato in proprio al vincolo di finanza pubblica, e che in ogni caso la “gestione diretta” del personale, come riferito nella richiesta, fa capo al Comune medesimo.
In definitiva, per consolidata interpretazione deve ritenersi inderogabile il divieto di assunzione di personale previsto dal legislatore a carico degli enti che non abbiano rispettato il patto di stabilità interno. Secondo la delibera, inoltre, i principi di cui all’articolo 36 del Dlgs n. 165/2001 relegano l’utilizzo di forme di lavoro flessibile al soddisfacimento di esigenze eccezionali e temporanee, mentre il ricorso all’esternalizzazione dei servizi deve avvenire nel rispetto dei presupposti e dei limiti previsti dalle disposizioni vigenti in materia senza porsi quale forma elusiva del divieto di assunzione.

La natura della sanzione
Il divieto di assunzione previsto dall’articolo 31, comma 26, lett. d), della legge di stabilità 2012, rientra tra le sanzioni conseguenti alla mancata osservanza del patto che hanno lo scopo di richiamare l’ente a un comportamento di maggior rigore nella gestione dei fondi pubblici, anche mediante una serie di penalizzazioni finanziarie e gestionali. Queste sanzioni si connotano per una duplice valenza: da un lato, afflittiva per l’ente inadempiente e, dall’altro lato, correttiva, in quanto precipuamente finalizzate al rientro entro l’obiettivo programmatico.
Quanto al predetto divieto di assunzione, lo stesso deve essere interpretato, per costante giurisprudenza contabile, nell’accezione più lata, avendo riguardo non tanto alla natura formale dell’atto, quanto alla sostanza del medesimo e deve, di conseguenza, essere inteso come riferito a tutte quelle  fattispecie che realizzano l’obiettivo di incrementare le prestazioni lavorative in favore del Comune a cui corrisponde un parallelo incremento di spesa che rende più difficoltoso il rientro negli obiettivi di finanza pubblica. Di qui l’estensione del divieto non solo all’assunzione di personale in mobilità in entrata, ma anche all’utilizzo di personale in comando, nonché al ricorso a convenzioni ex articolo 14 del Ccnl 22 gennaio 2004 e per la gestione associata di servizi e funzioni. Al divieto in esame, pertanto, deve essere attribuita una portata generale e onnicomprensiva, tale da ricomprendere ogni fattispecie che consista in un’ulteriore prestazione lavorativa instaurata a vantaggio dell’ente; il divieto va poi applicato dando rilievo piuttosto che sul momento della formale adozione dell’atto, su quello della determinazione degli effetti giuridici e - soprattutto - economici, ossia sul momento in cui si realizza concretamente quell’incremento di spesa che rende più difficoltosa la riconvergenza verso l’obiettivo (cfr. Corte dei conti, sez. reg. contr. Puglia, 24 settembre 2015, n. 203/PAR/2015).


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