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Salario accessorio, obbligo di valutazione delle performance per tutti gli incentivi

di Luca Tamassia

È assai diffusa, nel sistema pubblico, la convinzione che, a seguito dell’entrata in vigore del Dlgs 150/2009, cosiddetta riforma Brunetta, la valutazione delle performance si sia innestata mediante un meccanismo di apprezzamento delle prestazioni dei dirigenti e dei dipendenti finalizzato al riconoscimento degli incentivi premiali generalmente in uso presso le amministrazioni, costituiti, rispettivamente, dalla retribuzione di risultato e dal premio di produttività. Gli stessi organismi indipendenti di valutazione, tra i quali le residue presenze dei nuclei di valutazione, sono costantemente chiamati a supportare le scelte valutative proprie degli organi di governo in funzione delle prestazioni lavorative finalizzate al conseguimento dei tradizionali premi incentivanti sopra richiamati, faticando non poco ad attuare una riforma che, per converso, ha fatto, del ciclo virtuoso della performance, il suo centro di revisione sistemica e culturale.

Il sistema di governo dei premi
In effetti, invece e a voler vedere, la portata del complessivo impianto del sistema valutativo ingegnerizzato dal legislatore è ben più ampia, risultando esteso a ogni forma di incentivazione prevista dall’ordinamento, sia esso contrattuale che legale, e non limitato, come l’attuale prassi insegna, ai confini dell’assetto incentivante. Per convincersi di ciò paiono sufficienti alcune osservazioni, prendendo le mosse, peraltro, proprio dalla geometria variabile che il testo normativo ha introdotto nel sistema di governo dei premi economici, operando su fronti diversificati eppur fortemente integrati, in una logica di stretta coesione che nessun spazio lascia alla creatività degli enti o, peggio, a fenomeni elusivi che nulla hanno a che vedere con le buone prassi indotte dalla riforma. Uno dei primi elementi di conforto è rinvenibile, a tal proposito, nell’ambito delle previsioni normative in materia di attribuzioni dell’organismo indipendente di valutazione, laddove l’articolo. 14, comma 4, lett. d), del Dlgs n. 150/2009 prescrive, con micrometrica precisione, che tale organismo debba  garantire la correttezza dei processi di misurazione e valutazione delle prestazioni, nonché debba assicurare l'utilizzo dei premi incentivanti secondo quanto previsto dal medesimo decreto legislativo, dai contratti collettivi nazionali, dai contratti collettivi integrativi e dai regolamenti interni all'amministrazione, nel rispetto del principio di valorizzazione del merito e della professionalità. Come si vede, un primo passaggio legislativo, che attiene ai compiti dell’organo di valutazione, estende le funzioni di garanzia, allo stesso rimesse dall’ordinamento, all’accertamento del corretto utilizzo delle risorse pubbliche correlate ad ogni tipologia di premio economico, sia esso di derivazione negoziale, che legale. Si noti, a tal ultimo riguardo, che il riferimento al potere regolamentare dell’ente attiene alle facoltà di traduzione, nell’ordinamento interno dello stesso, dei principi e delle disposizioni legislative che regolano il riconoscimento di benefici economici attraverso previsioni legislative, quali, ad esempio, gli incentivi per la progettazione, per il recupero dell’evasione e dell’elusione fiscale, per le prestazioni legali dell’avvocatura civica, per il raggiungimento di specifici obiettivi nel contesto dei piani di razionalizzazione organizzativa ecc., dando chiaramente contezza, in tal modo, dell’effettiva estensione dell’intervento propositivo, in termini valutativi, dell’organismo preposto alle funzioni di valutazione, generalmente confinato nei ristretti limiti delle tradizionali forme di gratificazione economica.

Le forme di motivazione premiale
Ancor più pregnante, poi, appare il permanente rinvio che l’impianto legislativo opera a tutte le forme di motivazione premiale previste, con formula generale, dal titolo III del richiamato decreto di riforma (si veda, in merito, la menzionata lett. d) del comma 4 dell’articolo 14), laddove si conclamano principi generali che, per loro natura, risultano immanenti a ogni forma di gratificazione, tra i quali si possono qui annoverare:  il principio di universalità applicativa, ai sensi del quale (articolo 17, comma 1, del richiamato Dlgs n. 150/2009) le disposizioni del titolo III recano strumenti di valorizzazione del merito e metodi di incentivazione della produttività e della qualità della prestazione lavorativa informati a principi di selettività nel riconoscimento degli incentivi, trascendendo, quindi, dallo specifico contesto di regolazione degli istituti premiali; il principio di promozione meritocratica, in base al quale (articolo 18, comma 1, del Dlgs citato) le amministrazioni pubbliche promuovono il merito e il miglioramento della performance organizzativa e individuale, anche attraverso l'utilizzo di sistemi premianti selettivi, secondo logiche meritocratiche, nonché valorizzano i dipendenti che conseguono le migliori performance attraverso l'attribuzione selettiva di incentivi economici; il principio programmatorio delle prestazioni, a mente del quale (articolo 10, comma 1, lett. a) le amministrazioni pubbliche predispongono annualmente, entro il 31 gennaio, un documento programmatico triennale, denominato “Piano della performance”, da adottare in coerenza con i contenuti e il ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio, che individua gli indirizzi e gli obiettivi strategici ed operativi e definisce, con riferimento agli obiettivi finali e intermedi e alle risorse, gli indicatori per la misurazione e la valutazione della performance dell'amministrazione, nonché gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale e i relativi indicatori; il principio del monitoraggio e controllo delle prestazioni, per il quale (cit. articolo 10, comma 1, lett. b) gli enti  redigono annualmente un documento, da adottare entro il 30 giugno, denominato “Relazione sulla performance”, che evidenzia, a consuntivo, con riferimento all'anno precedente, i risultati organizzativi e individuali raggiunti rispetto ai singoli obiettivi programmati e alle risorse assegnate, con rilevazione degli eventuali scostamenti che si siano generati nel periodo; il principio di asseverazione del ciclo gestionale della performance, il quale (articolo 14, comma 6) prescrive che  la validazione della Relazione sulla performance rimessa alla competenza dell’organismo di valutazione si ponga quale condizione inderogabile per l’accesso agli strumenti per premiare il merito.

Osservazioni finali
La geometria normativa, dunque, operando su più livelli e modulando gli interventi su diversi piani di operatività, intende conseguire un condivisibile risultato, chiaramente evincibile dal reticolato di principi ora sinteticamente enunciati, ovvero che il presidio del complessivo trittico di base: “programmazione-monitoraggio-controllo”, non sia applicato nel solo ed angusto angolo della premialità tradizionalmente considerata, la cosiddetta produttività, collettiva o individuale che sia, bensì si estenda, quale fattore metodico e ordinato, a ogni forma di gratificazione che abbia, quale fondamento intrinseco, lo scambio: incremento della prestazione-incremento economico, quindi ben al di là del ruolo riduttivo che la prassi gli assegna, distorcendo gravemente, per tale via, lo spirito e la portata della complessiva riforma. Questa riflessione, tuttavia, porta a concludere che gli strumenti di programmazione (piano della performance), di consuntivazione (relazione sulla performance) e di controllo valutativo assegnato all’organismo preposto non possano che ricomprendere, oltre alle tradizionali forme di incentivo (“produttività”), anche tutti gli ulteriori strumenti che l’ordinamento legale e contrattuale offre per consentire l’impiego di una specifica gratificazione economica ai dirigenti ed al personale delle amministrazioni pubbliche, tra i quali: incentivi per la progettazione, incentivi per il recupero dell’evasione fiscale, incentivi per l’attività legale, incentivi per la realizzazione dei piani di razionalizzazione, incentivi riconosciuti a titolo di: progressioni orizzontali, bonus delle eccellenze, premio d’innovazione ecc., e altre forme ancora previste dall’ordinamento. Si può osservare, infine, alla luce dei principi sopra richiamati, come la prassi attuativa presso le amministrazioni pubbliche sia, a distanza di quasi un settennio dall’entrata in vigore della riforma, ancora ben lontana dal recepimento dei meccanismi e delle culture indotte dal sistema di revisione degli strumenti di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico.


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