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Niente contratti gratuiti negli uffici di staff del sindaco

di Giovanni G.A. Dato

Il sindaco di un Comune ha posto un quesito sulla possibilità di costituire un ufficio cosiddetto di staff del sindaco, ai sensi dell’articolo 90 del Dlgs n. 267 del 2000, Tuel, nonostante l’ente fosse in condizione di strutturale deficitarietà, in presenza di prestazione gratuita e al di fuori di qualsiasi rapporto di lavoro subordinato o autonomo. Ed invero, secondo la prospettazione dell’ente locale, la previsione che esclude la possibilità di ricorrere a personale esterno per costituire tali uffici, se in dissesto o in condizione di strutturale deficitarietà (articolo 90, comma 1, Tuel) non dovrebbe trovare applicazione in caso di prestazioni gratuite al di fuori di un rapporto inquadrabile negli schemi del lavoro subordinato e/o antonomo.

Gli uffici di staff
Gli uffici di staff, alla luce dell’articolo 90, comma 1, del Dlgs 267, sono posti in diretta collaborazione col vertice politico (sindaco, presidente della provincia, giunta o assessori) e non hanno compiti di amministrazione attiva o comunque gestionali (per l’esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo loro attribuite dalla legge), in omaggio al principio della separazione tra politica e gestione rafforzato dal comma 3-bis della medesima norma.
Anche in sede giurisdizionale la Corte dei conti (sez. I, 6 dicembre 2012, n. 785/2012/A) ha affermato che “l’incarico ex articolo 90 non può negli effetti andare a sovrapporsi a competenze gestionali ed istituzionali dell’ente. Se così il legislatore avesse voluto, si sarebbe espresso in maniera completamente diversa e non avrebbe affatto fatto riferimento alle funzioni di indirizzo e controllo dell’autorità politica”.
La funzione di tali uffici - eventuali e non necessari - è quella di corroborare il vertice istituzionale nell’elaborazione dell’indirizzo politico-amministrativo (e, considerato il carattere fiduciario ed il collegamento con l’esercizio delle funzioni di indirizzo politico, la giurisprudenza ha affermato che la durata dei rapporti di lavoro in esame, salva la possibilità di revoca anticipata, è strettamente collegata alla durata del mandato dell’organo politico in favore del quale i dipendenti prestano la loro attività lavorativa (Corte conti, sez. reg. contr. Marche, del. 21 ottobre 2014, n. 67/2014/PAR); la “competenza” gestionale è invece riservata alla struttura burocratica dell’ente.
Tali uffici possono essere “costituiti da dipendenti dell’ente” o “da collaboratori assunti con contratto a tempo determinato, i quali, se dipendenti di una pubblica amministrazione, sono collocati in aspettativa senza assegni”; in questo secondo caso, però, purché non si tratti di enti dissestati o strutturalmente deficitari (art. 90, comma 1, Tuel); il trattamento economico di entrambe le categorie di soggetti reclutabili è disciplinato dal contratto nazionale di lavoro del personale degli enti locali (art. 90, comma 2, Tuel); il trattamento accessorio può essere costituito da un “unico emolumento comprensivo dei compensi per il lavoro straordinario, per la produttività collettiva e per la qualità della prestazione individuale”.

Il parere
In presenza di una situazione di deficitarietà strutturale per il Comune, ai fini della costituzione dell’ufficio di staff non è possibile acquisire professionalità esterne anche nel caso in cui la prestazione sia resa in modo gratuito e a fronte di “nessun rapporto di lavoro o di dipendenza”: questo il principio enunciato dalla recente delibera della Corte dei conti, sez. reg. contr. Campania, del 23 settembre 2015, n. 213/2015/PAR.
La giurisprudenza contabile, invero, ha più volte ribadito il carattere necessariamente oneroso del rapporto con i soggetti investiti di funzioni di staff. Segnatamente, si è ritenuto che non sono ammissibili forme di collaborazione al di fuori del lavoro subordinato oneroso, in ragione dell’esigenza di tutelare la dignità del lavoro ed evitare l’esposizione dell’ente a rischi di contenzioso (ergo, finanziari); è stato ricordato, inoltre, che il lavoro gratuito è ammesso nei soli casi disciplinati dalla legge, come ad esempio l’articolo 7 della legge n. 266 del 1991.
L’esclusione di qualsiasi compenso o retribuzione per l’attività svolta dal personale dell’ufficio di staff si pone in frontale contrasto con l’articolo 90, comma 2, del Tuel, disposizione che non è suscettibile di essere derogata dal regolamento comunale sull’ordinamento degli uffici e servizi in quanto norma imperativa che garantisce al lavoratore un trattamento economico equivalente a quello disciplinato dalla contrattazione collettiva nazionale del personale degli enti locali.
Né la diposizione può essere aggirata attraverso l’assunzione mediante contratti di lavoro autonomo, anche perché il personale degli uffici di staff rientrerebbe nell’ambito della dotazione organica dell’ente (si ricordi, invero, che la figura designata dall’articolo 90 del decreto 267 attiene a un’ipotesi dotazionale, mentre quella designata dall’articolo 110 della stessa norma attiene a un’ipotesi extradotazionale: Corte conti, sez. reg. contr. Piemonte, del. 29 agosto 2013, n.  312/2013/PAR), con la conseguenza che l’unico rapporto configurabile sarebbe solo quello di lavoro subordinato (che riveste carattere necessariamente oneroso).


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