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Fondo accessorio dei dirigenti: l'incremento delle sole posizioni in organico salva la spesa pubblica

di Luca Tamassia

La Corte di cassazione statuisce (finalmente!) in un ambito di intervento piuttosto complesso e, almeno sino a oggi, in un contesto di disciplina contrattuale controverso e oggetto di alterne vicende interpretative, anche da parte di interlocutori istituzionali, ponendo fine alle antinomie intervenute in materia.

La questione di fondo
La questione attiene a due atavici problemi di applicazione delle norme contrattuali e legali che attengono alla dirigenza di regioni, enti locali e Camere di commercio, relativi, in particolare, il primo all’assillante dilemma se il fondo di alimentazione del salario accessorio debba riguardare tutte le posizioni dirigenziali presenti in dotazione organica, ovvero le sole posizioni dirigenziali ricoperte da personale in servizio, il secondo, invece, al non meno controverso dubbio relativo alla possibilità o doverosità di alimentare, attraverso l’utilizzo del predetto fondo, il salario accessorio del solo personale dirigenziale in servizio con rapporto di lavoro a tempo indeterminato, ovvero di finanziare anche il trattamento economico accessorio della dirigenza assunta con rapporti a tempo determinato.

La pronuncia della Cassazione
Sulle spinose questioni è intervenuta tempo fa la Suprema corte che, con pronuncia finora inedita della sezione Lavoro n. 9645 del 2012, ha posto finalmente fine alla querelle attuativa delle norme operanti in materia. Possiamo così dar conto dell’iter logico-argomentativo del giudice di legittimità, che con la pronuncia in esame, che è possibile leggere solo oggi, ha scolpito principi condivisibili ed in linea con la lettera e la ratio normativa che disciplina tale specifico ambito gestionale del rapporto economico con il personale dirigenziale.
La Cassazione, infatti, muovendo da una classica lettura logico-letterale e complessiva delle vigenti disposizioni collettive che regolano la questione, perviene alla seguente conclusione di principio: “l ’art. 26 del Ccnl dell’Area della Dirigenza del Comparto Regioni-Autonomie locali del 23 dicembre 1999 va interpretato nel senso che, nella determinazione del fondo previsto dalla stessa disposizione contrattuale, deve tenersi conto delle sole posizioni dirigenziali effettivamente coperte e non di tutte quelle contemplate nell’organico dell’ente e che, inoltre, lo stesso fondo va utilizzato anche per le indennità spettanti ai dirigenti assunti con contratto a tempo determinato.
La Cassazione, infatti, muovendo da una classica lettura logico-letterale e complessiva delle vigenti disposizioni collettive che regolano la questione, perviene alla seguente conclusione di principio: "l'art. 26 del Ccnl dell'Area della Dirigenza del Comparto Regioni-Autonomie locali del 23 dicembre 1999 va interpretato nel senso che, nella determinazione del fondo previsto dalla stessa disposizione contrattuale, deve tenersi conto delle sole posizioni dirigenziali effettivamente coperte e non di tutte quelle contemplate nell'organico dell'ente e che, inoltre, lo stesso fondo va utilizzato anche per le indennità spettanti ai dirigenti assunti con contratto a tempo determinato".
I principi enunciati non fanno una piega e, a dimostrazione del chiaro assunto formulato dal Giudice di cassazione, l'iter elaborativo che ha consentito tale impostazione ricostruttiva appare chiaro e ben fondato in punto di diritto. "Anzitutto", afferma la Corte suprema, "occorre partire dal presupposto che la norma collettiva dei citato art. 26 del Ccnl del 1999 va letta congiuntamente a quella di cui all'art. 37 del Ccnl del 1996, posto che la disciplina prevista in quest'ultimo accordo è espressamente richiamata dalla lettera a) del primo comma dello stesso art. 26 laddove è prescritto che decorrere dall'anno 1999, per il finanziamento della retribuzione di posizione e della retribuzione di risultato sono utilizzate le seguenti risorse: a) l'importo complessivamente destinato al finanziamento del trattamento di posizione e di risultato di tutte le funzioni dirigenziali per l'anno 1998, secondo la disciplina del Ccnl del 10 aprile 1996 e del Ccnl del 27 febbraio 1997; (…)".
A sua volta, prosegue il Giudice del Palazzaccio, "l'art. 37 del Ccnl 10 aprile 1996, vale a dire la norma collettiva che contempla direttamente il finanziamento della retribuzione di posizione e della retribuzione di risultato, dopo aver stabilito al primo comma che al finanziamento della retribuzione di posizione e della retribuzione di risultato dei dirigenti in servizio a tempo indeterminato si provvede mediante l'utilizzo di determinate risorse che vengono di seguito specificatamente elencate in sei distinte tipologie contrassegnate con le lettere da a) a f), prevede, al quarto comma, che nel periodo di vigenza del presente contratto, gli enti che, in attuazione degli artt. 30 e 31 del D.Lgs. 29/93, abbiano rideterminato, con atto formale esecutivo ai sensi di legge, la dotazione organica dei posti di funzione dirigenziale in numero superiore a quello preso a base del calcolo di cui alla lettera a) del comma 1, incrementano il fondo di cui al comma 2 in misura congrua tenuto conto del valore delle posizioni organizzative di nuova istituzione purché effettivamente ricoperte".
Al comma 5 dello stesso articolo 37 è, poi, stabilito che "il valore complessivo del finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato, calcolato ai sensi del comma 1, lettere a), b) ed e), non può essere comunque inferiore al valore complessivo, incrementato del 6%, dell'indennità di funzione, per la parte eccedente lo 0,2 della quota di pertinenza della prima qualifica dirigenziale e per la parte eccedente lo 0,1 per la quota di pertinenza della seconda qualifica dirigenziale, in godimento ai dirigenti in servizio al momento dell'entrata in vigore del presente contratto".

L’interpretazione
Tale lettura combinata di clausole contrattuali, quindi, induce la Corte ad osservare come emerga la chiara volontà delle parti contraenti di tener conto, nell’operazione di incremento del fondo in questione nei casi di rideterminazione della dotazione organica dei posti di funzione dirigenziale, del valore economico delle sole posizioni dirigenziali di nuova istituzione effettivamente ricoperte attraverso relative assunzioni di personale dirigenziale e di considerare, quale parametro di riferimento per l’individuazione del valore complessivo del finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato a valere sul fondo, quello dell’indennità di funzione in godimento ai dirigenti in servizio. In tal modo, rileva la Corte, le parti contraenti hanno chiaramente manifestato l’intenzione di non voler considerare indiscriminatamente, nella determinazione del fondo in esame, il valore di tutte le posizioni dirigenziali in organico, ma solo il valore economico di quelle effettivamente ricoperte, confermando che anche il valore complessivo di finanziamento del fondo non può essere calcolato se non con riferimento all’indennità di funzione in godimento ai soli dirigenti in servizio al momento dell’entrata in vigore dello stesso accordo.
Un’ulteriore conferma, prosegue il ragionamento, al fatto che gli enti pubblici datori di lavoro debbano riferirsi, ai fini che qui interessano, alle effettive coperture dell’organico dirigenziale, la si rinviene nel comma 3 dell’articolo 26 del Ccnl 23 dicembre 1999, laddove è previsto che, in caso di attivazione di nuovi servizi o di processi di riorganizzazione finalizzati all’accrescimento dei livelli qualitativi e quantitativi dei servizi esistenti, gli enti valutino anche l’entità delle risorse economiche necessarie per sostenere i maggiori oneri derivanti dalla rimodulazione e dalla nuova graduazione delle funzioni dirigenziali direttamente coinvolte nelle nuove attività e ne individuino la relativa copertura nell’ambito delle capacità di bilancio con conseguente adeguamento delle disponibilità del fondo per la retribuzione di posizione e di risultato, con la precisazione, altresì, che analoga disciplina si applica agli enti, anche di nuova istituzione, che istituiscano per la prima volta posti di qualifica dirigenziale nella dotazione organica.
In tale specifico riferimento alle funzioni dirigenziali direttamente coinvolte, dunque, seguendo l’iter argomentativo tracciato, si coglie una continuità logica e giuridica con la previsione di cui all’articolo 37 del precedente Ccnl 10 aprile 1996, incentrata, come si è visto, sulla necessità di considerare, ai fini dell’incremento del finanziamento del fondo in esame nei casi di rideterminazione della dotazione organica dei posti di funzione dirigenziale, le sole posizioni organizzative effettivamente ricoperte. D’altronde, continua, la Corte, la lettura della disposizione collettiva in esame nei termini evidenziati appare del tutto rispettosa anche della disposizione normativa di principio di cui all’articolo 1, lett. b), del Dlgs 30 marzo 2001, n. 165, inerente le norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, disposizione che, ispirata al rispetto del precetto costituzionale di cui all’articolo 97, comma 1, della Costituzione, contempla espressamente, tra le proprie finalità, anche quella di razionalizzare il costo del lavoro pubblico attraverso il contenimento della spesa complessiva per il personale, diretta ed indiretta, entro i vincoli della finanza pubblica. Al riguardo, dunque, non vi è dubbio alcuno circa il fatto che la prevista limitazione dell’incremento finanziario del fondo dei dirigenti alle sole posizioni dirigenziali effettivamente ricoperte in dotazione organica realizza un chiaro intento di contenimento della spesa pubblica. Oltretutto, tale ragione milita anche a favore dell’interpretazione, basata sulla nota Aran del 16 ottobre 2009, per la quale l’utilizzazione del fondo deve intendersi estesa anche alle ipotesi di copertura delle posizioni dirigenziali previste in dotazione organica mediante il ricorso alla tipologia dei contratti a termine. In quest’ultimo caso non è, infatti, dato rinvenire nella disposizione collettiva in esame (articolo 26 del Ccnl 23 dicembre 1999) ed in quella a essa correlata del precedente accordo del 1996 (articolo 37 del Ccnl 10 aprile 1996) alcun elemento prescrittivo che imponga un diverso finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato qualora alcune delle funzioni dirigenziali previste dall’ordinamento dell’ente siano affidate a dirigenti assunti con contratto a termine, in quanto diversamente opinando finirebbe per ammettersi una duplicazione di spesa con riferimento alle medesime funzioni dirigenziali, duplicazione certamente non ammessa dall’ordinamento giuridico e finanziario del sistema.
Inoltre, l’eventuale supposta esclusione della possibilità di estendere l’utilizzazione del fondo alle posizioni dirigenziali ricoperte temporaneamente mediante il ricorso a dirigenti assunti a tempo determinato non è nemmeno in sintonia con la chiara previsione collettiva della effettività della copertura delle posizioni dirigenziali previste in dotazione organica che, di certo, è garantita nei casi di ricorso alla assunzione di dirigenti con contratti a termine; tra l’altro, tale soluzione non terrebbe conto della previsione del comma 9 dell’articolo 27 dello stesso contratto collettivo del 23 dicembre 1999 che, nel disciplinare la retribuzione di posizione, stabilisce espressamente che "le risorse destinate al finanziamento della retribuzione di posizione devono essere integralmente utilizzate. Eventuali risorse che a consuntivo risultassero ancora disponibili sono temporaneamente utilizzate per la retribuzione di risultato relativa al medesimo anno e quindi riassegnate al finanziamento della retribuzione di posizione a decorrere dall'esercizio finanziario successivo".
In definitiva, pertanto, l'approdo di principio segnato dalla Cassazione si riassume nel seguente assunto: "l'art. 26 del Ccnl dell'Area della Dirigenza del Comparto Regioni-Autonomie locali del 23 dicembre 1999 va interpretato nel senso che nella determinazione del fondo in esso previsto deve tenersi conto delle posizioni dirigenziali effettivamente coperte all'interno dell'organico dell'ente e che lo stesso fondo va utilizzato anche per le indennità spettanti ai dirigenti assunti con contratto a tempo determinato".
In effetti, appare arduo rinvenire, nell'iter argomentativo percorso della Corte, una qualche sbavatura giuridica degna di rilievo.


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