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Spese per il personale, allentati i vincoli per gli Enti soggetti al patto

di Marco Rossi

Con le misure adottate il Governo mira a stimolare il ricambio generazionale nelle amministrazioni

La riforma della pubblica amministrazione (Dl 90/2014) introduce alcune modifiche sostanziali ai vincoli sulle spese di personale cui sono sottoposte le amministrazioni pubbliche locali sottoposte al patto di stabilità. Il limite da rispettare, infatti, a partire dal 2014 non è più da individuare (in modo scorrevole) sulla base nell'ammontare delle spese sostenute nell'esercizio immediatamente precedente, bensì in funzione delle spese medie sostenute nel corso del triennio 2011/2013.
CONTESTO
Da diversi anni il legislatore ha introdotto anche per gli Enti locali una disciplina finalizzata al contenimento delle spese di personale, modificata varie volte nel corso del tempo. L'obiettivo è sensibilizzare le amministrazioni rispetto alle risorse umane, allo scopo di controllarne al meglio l'andamento e la dinamica di crescita, tenendo altresì conto che si tratta della principale voce di spesa e che indubbiamente presenta una forte rigidità strutturale.
Nel caso degli Enti soggetti al patto di stabilità, poi, la manovra afferente le spese di personale è orientata a operare in termini rafforzativi rispetto al conseguimento degli obiettivi assegnati di carattere finanziario, come leva utilizzabile dagli enti interessati per tendere al raggiungimento dei saldi programmatici.
QUADRO DI RIFERIMENTO
Nel corso del tempo si è così consolidato un corpus normativo ampio e articolato, arricchito da diverse interpretazioni ministeriali e della Corte dei conti (non sempre univoche), destinato a limitare fortemente gli spazi di manovra delle amministrazioni locali sul fronte del personale, di cui tenere conto in sede di programmazione del fabbisogno ma anche di formazione dei bilanci di previsione.
Per di più si tratta di una disciplina che, in ultimo, è assistita da un quadro sanzionatorio piuttosto pesante e impegnativo che, nell'ipotesi di sforamento, comporta notevoli vincoli all'assunzione di ulteriori risorse umane, non solo a tempo indeterminato ma altresì attraverso rapporti di lavoro flessibili.
NOVITÀ INTRODOTTE
Su tale quadro di riferimento (definito dalla legge 296/2006) ha inciso il recente provvedimento, che ha modificato sia le modalità di determinazione dei limiti complessivi di spesa (comma 557) sia i vincoli al turn over del personale, allo scopo di favorire il "ricambio generazionale" nella pubblica amministrazione.
Tali limiti, nondimeno, sono lievemente allentati rispetto al passato, tuttavia non attraverso una revisione dell'obiettivo di contenimento da perseguire, bensì mediante la modifica della base di partenza, destinata a condurre alla determinazione del limite che deve essere rispettato.
Se in precedenza, infatti, esso era individuato osservando la spesa dell'esercizio immediatamente precedente ora è previsto, mediante l'inserimento del comma 557-quater, che – a decorrere dal 2014 – gli Enti assicurino, nell'ambito della programmazione triennale dei fabbisogni di personale, il contenimento delle spese di personale con riferimento al valore medio del triennio anteriore alla data di entrata in vigore della disposizione. La novella, quindi, introduce due fondamentali novità.
VALORE MEDIO
La prima è legata al numero di esercizi presi in considerazione per la quantificazione del "tetto" da rispettare: in precedenza il riferimento era annuale (esercizio immediatamente precedente), mentre ora il parametro deriva da una media su base triennale.
La soluzione così accolta, da un lato, ha il pregio di sterilizzare eventuali andamenti anomali (si pensi ai casi, piuttosto ricorrenti, delle spese per la sostituzione di personale in maternità) riferiti a un particolare esercizio e, dall'altro lato, il vantaggio (a favore degli enti) di stabilire un tetto tendenzialmente più alto, in quanto destinato a incorporare, nell'ipotesi di rispetto dei vincoli, il maggiore plafond del primo e del secondo esercizio del periodo assunto.
LOGICA
La seconda, invece, è legata alla "logica" assunta, che risulta non più scorrevole (nel senso di aggiornare all'esercizio precedente il riferimento per delimitare il limite per l'esercizio successivo) bensì legata a uno specifico arco temporale che permane "bloccato" nel tempo, in modo consimile a quanto avviene già in relazione al blocco per le risorse destinate al trattamento accessorio (la cui "base" è il 2010).
A ben vedere, infatti, la legge esplicitamente precisa che occorre considerare il "valore medio del triennio precedente alla data di entrata in vigore della disposizione" e, di conseguenza, il valore medio delle spese di personale (nella configurazione di cui al comma 557) che si sono registrate nel corso degli esercizi 2011, 2012 e 2013.
Di conseguenza, tale grandezza, che permarrà nel tempo fino a nuove disposizioni, dovrà essere confrontata, in prima applicazione al 31 dicembre 2014 (e poi al termine di ciascun esercizio successivo) per riscontrare il rispetto del vincolo di riduzione della spesa di personale e l'esigenza, in caso di sforamento, di dare applicazione alle sanzioni corrispondenti al divieto di assunzione di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia fattispecie contrattuale.
Quest'ultima scelta, tra l'altro, contribuisce a risolvere la problematica, più volte sollevata, del mancato raccordo proprio tra i "tetti" di spesa (soprattutto da quanto la Sezione delle Autonomie non ha valorizzato il ruolo di principio attribuito dalla normativa individuando un vincolo cogente) e i margini alle assunzioni di volta in volta riconosciuti, con la difficoltà di utilizzare concretamente questi ultimi.
Essendo "bloccato" al triennio 2011/2013, infatti, il tetto risulta nel tempo sostanzialmente fisso e consente assunzioni di personale, a fronte delle cessazioni intervenute nell'esercizio concluso (sulla base della percentuale di turn over ora stabilita e salvo il cumulo nel triennio), anche in presenza di un incremento delle spese di personale rispetto all'esercizio precedente ancorché inferiore alla media risultante dallo stesso triennio di partenza.
Del resto, non si può non evidenziare, la disposizione – letteralmente – fa riferimento a una politica di "contenimento delle spese di personale" e non necessariamente di riduzione, a dimostrazione che (come già avviene per gli enti non soggetti al patto di stabilità interno) è possibile un andamento "altalenante" dell'aggregato della spesa di personale, che risulta comunque coerente con i vincoli di finanza pubblica nella misura in cui rispetta il predetto limite fisso.
TURN OVER E SOGLIA 50%
I vincoli al turn over, invece, sono fissati in modo crescente nel corso del tempo, con alcuni step già individuati e definiti: così, per il biennio 2014 e 2015 si assesta al 60% (della spesa cessata nel corso dell'esercizio precedente), negli anni 2016 e 2017 all'80% ed al 100% a decorrere dal 2018. Nel caso, poi, di incidenza estremamente contenuta della spesa di personale (inferiore al 25%) è comunque possibile fruire del turn over ancora più favorevole, stabilito nell'80% sul 2014 e nel 100% a partire dal 2015.
In tale quadro di riferimento, tra l'altro, è anche da segnalare l'abolizione della soglia del 50% (nel rapporto tra spese di personale e spese correnti) che, se superata, determina l'impossibilità di procedere ad assunzioni a qualsiasi titolo e con qualsivoglia fattispecie contrattuale. Tale parametro di riferimento rimane comunque presente nell'ordinamento (in particolare nel comma 557) come una delle leve a cui, a livello di principio, occorrerebbe fare ricorso (mediante una parziale reintegrazione dei cessati ed il contenimento della spesa per il lavoro flessibile) per tendere alla tendenzialmente riduzione delle spese di personale.
Anzi, a ben vedere, tale principio è stato esteso agli organismi strumentali e partecipati quale obiettivo da conseguire mediante il coordinamento delle loro politiche sulle assunzioni da parte proprio delle amministrazioni partecipanti.
DEROGA
Se quello indicato è il quadro di riferimento degli obiettivi da conseguire rispetto alle spese di personale complessivamente considerate è rilevante sottolineare come il Dl 90/2014 introduce una deroga rispetto alla disciplina recata dal comma 557. Quest'ultimo, infatti, ora non trova applicazione, per i Comuni compresi tra 1.000 e 5.000 abitanti, per le sole spese di personale stagionale assunto con forme di contratto a tempo determinato, strettamente necessarie a garantire l'esercizio delle funzioni di polizia locali in ragione di motivate caratteristiche socio-economiche e territoriali connesse a significative presenze di turisti, nell'ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente.
TEMPO DETERMINATO
Rispetto alle assunzioni a tempo determinato, infine, è da segnalare un rilevante intervento della manovra di riforma della pubblica amministrazione, che agevola in modo notevole gli Enti (sia soggetti al patto di stabilità sia non soggetti a tali vincoli) che hanno rispettato i vincoli di contenimento/riduzione delle spese di personale complessivamente considerate.
In questi casi, infatti, si stabilisce che tali Enti non debbano sottostare ai limiti previsti dall'articolo 9, comma 28, della legge 122/2010, sostanzialmente corrispondenti al 50% della spesa precedentemente sostenuta: tale esclusione, peraltro, consente di effettuare assunzioni con rapporti di lavoro flessibile nell'ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente.
Sullo stesso argomento, inoltre, è da evidenziare la disapplicazione del medesimo limite, anche in relazione ai lavori socialmente utili, ai lavori di pubblica utilità ed ai cantieri di lavoro, nel caso in cui il costo del personale sia coperto da finanziamenti specifici aggiuntivi o da fondi dell'Unione Europea; nell'ipotesi, poi, di co-finanziamento l'applicazione è limitata alla quota di spettanza dell'Ente.
SINTESI
Nel complesso, quindi, il provvedimento di riforma della pubblica amministrazione reca, per gli Enti locali, un allentamento significativo delle restrizioni caratterizzanti il "tema" (assolutamente strategico) del personale, tanto nelle dinamiche di spesa quanto nelle dinamiche delle assunzioni.
Certamente ciò dovrebbe (anche per effetto delle ulteriori disposizioni assunte), da un lato, realizzare un ricambio generazionale, utile nella prospettiva di disporre di nuove competenze e professionalità, e, dall'altro lato, interrompere o – quantomeno – rallentare un percorso di progressiva riduzione delle dotazioni di personale del comparto pubblico che, tuttavia, sta raggiungendo ultimamente dimensioni patologiche.
A livello di sistema, poi, la descritta disciplina legislativa potrebbe determinare un impatto positivo e favorevole sull'occupazione, garantendo – in prospettiva – una crescita del potere di acquisto, a vantaggio del quadro economico complessivamente considerato.
Tuttavia, non si può conclusivamente non rilevare come tale evoluzione (attesa da molto tempo e da molto tempo reclamata) contrasti con altre scelte legislative ultimamente anche piuttosto pesanti, legate al progressivo "taglio" delle risorse a disposizione, che possono impedire - nel concreto - l'attuazione dei benefici derivanti dalla manovra recentemente varata dal Governo.


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