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La giurisprudenza amministrativa sul tema: profili e massime

di Giovanni Tartaglia Polcini

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Vengono elencati qui di seguito i profili più ricorrenti trattati dai giudici amministrativi nelle decisioni più recenti. Gli orientamenti giurisprudenziali sono poi riasunti in un massimario delle pronunce più significative.

Natura straordinaria dell'intervento
Lo scioglimento è una misura di carattere straordinario, per fronteggiare una emergenza straordinaria, «a tutela della funzionalità degli organi elettivi e della rispondenza a fondamentali canoni di legalità dell'apparato dell'ente locale interessato, in un quadro di lotta alla criminalità organizzata e di connesso avanzamento della soglia di prevenzione rispetto a fatti anche sintomatici di interferenze malavitose sulla fisiologica vita democratica dell'ente» (Tar Napoli, Sezione I, 15 novembre 2004 n. 16778; negli stessi termini, Consiglio di Stato, IV, 6 aprile 2005 n. 1573).

Diritto costituzionale di elettorato e lotta alla criminalità
Nello schema delineato dalla legge non vi è contrapposizione, ma sostanziale identità di tutela tra diritto costituzionale di elettorato e lotta alla criminalità, proprio perché la norma che legittima lo scioglimento dei consigli comunali lo condiziona al presupposto dell'emersione, da un'approfondita istruttoria, di forme di pressioni della criminalità che non consentono il libero esercizio del mandato elettivo di cui all'articolo 51 della costituzione (Consiglio di Stato, VI, 16 febbraio 2007 n. 665).

Funzione di prevenzione e di salvaguardia della funzionalità dell'ente
Lo scioglimento ha una funzione di prevenzione e di salvaguardia della funzionalità dell'ente locale e dei suoi organi elettivi in particolare, e della rispondenza a fondamentali canoni di legalità del suo apparato, il che giustifica la rilevanza di elementi di fatto desunti da indagini amministrative e degli organi di polizia, purché significative del pericolo di infiltrazioni mafiose. (Tar Palermo, Sezione I, 4 novembre 2002 n. 3517; Consiglio di Stato, V, 15 luglio 2005, n. 3784; 20 ottobre 2005 n. 5878; VI, 5 ottobre 2006 n. 5948). In particolare, è stato evidenziato da Tar Napoli, Sezione I, 15 novembre 2004 n. 16778, che « la disposizione dell'articolo 15 bis della legge 55 del 1990 come aggiunto dal decreto legge 164 del 1991 (oggi articolo 143 del Tuel) ... presenta profili sostanzialmente coerenti con l'impostazione complessiva del sistema normativo emanato per combattere l'invasività del fenomeno mafioso, nel contesto normativo delle leggi 575 del 1965, del decreto legge 629 del 1982 e del decreto legislativo n. 490 del 1994, caratterizzato da un forte avanzamento del livello di prevenzione realizzato su tre piani convergenti: attribuzione di rilevanza a fatti e circostanze consistenti in molti casi in una evenienza di mero pericolo; ammissione sul piano probatorio di elementi indiziari di tipo logico e presuntivo; previsione di ampi margini di discrezionalità nell'esercizio dei relativi poteri (il suddetto contesto normativo è stato altresì già diverse volte giudicato conforme a Costituzione dal giudice delle leggi: Corte Cost., decc. 6 maggio 1996 n. 141, 16 maggio 1994 n. 184, 19 maggio 1994 n. 191, 31 marzo 1994 n. 118, 5 maggio 1993 n. 218, 29 ottobre 1992 n. 407)».

La qualifica di amministratore
Secondo parte della dottrina, (G. Bottino, I controlli statali sugli organi degli enti locali: natura giuridica e presupposti dello scioglimento degli organi elettivi per infiltrazioni e condizionamenti della criminalità organizzata,, in Foro Amm.vo Tar 2005, n. 3, p. 804 ss. nota a Tar Napoli, Sezione I, 15 novembre 2004 n. 16778) la normativa in materia di scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni mafiose non sarebbe più attuale, perché dal 1990 ad oggi le funzioni dei consigli sarebbero mutate, essendo tali organi collegiali divenuti titolari di una mera funzione di indirizzo e di controllo politico -amministrativo. Tale interpretazione non persuade perché, in base all'articolo 42 del Dlgs 267/2000 (in Sicilia, articolo 32 della legge 8 giugno 1990 n. 142, nel testo recepito con legge regionale 11 dicembre 1991 n. 48 e successive modificazioni) i consigli continuano ad avere competenza in materia di atti fondamentali, relativamente ai quali l'interesse della criminalità organizzata può essere particolarmente rilevante. Si pensi, a titolo esemplificativo, alla pianificazione urbanistica, alla pianificazione delle opere pubbliche, all'organizzazione e concessione di servizi pubblici e così via. A ciò aggiungasi, dal punto di vista formale, che l'articolo 77 del Dlgs 267/2000, nel fornire la definizione di amministratore locale, include espressamente in tale categoria i consiglieri comunali e provinciali, oltre ai sindaci, ai presidenti delle province, ai componenti delle giunte comunali e provinciali ed ai componenti degli organi di decentramento.

I presupposti dello scioglimento
Il Consiglio di Stato (sezione terza) con la sentenza n. 126/2013 ha deciso che il consiglio comunale di Bordighera non andava sciolto per infiltrazioni mafiose; i giudici amministrativi hanno accolto il ricorso, presentato dall' ex Sindaco, contro la sentenza di primo grado del Tar Lazio che aveva confermato i rilievi del Ministero dell'Interno circa la sussistenza dei presupposti per procedere allo scioglimento delle ente locale ex articolo 143 del Dlgs 267/2000. Lo scioglimento deve essere dotato di uno congruo corredo motivazionale che dia puntualmente atto, anche a mezzo di un supplemento di istruttoria, delle ragioni che rendono prevalente lo scioglimento del consiglio comunale con incidenza sul consenso a suo tempo espresso dall'elettorato.
Come chiarito da Tar Napoli, Sezione I, 15 novembre 2004 n. 16778, il potere di scioglimento «presuppone la ricorrenza di due situazioni, tra loro alternative, consistenti nella rilevazione di collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata ovvero di forme di condizionamento degli amministratori stessi, in ordine alle quali occorre l'accertamento di situazioni di fatto evidenti e quindi necessariamente suffragate da obiettive risultanze che rendano attendibili le ipotesi di collusioni anche indirette degli organi elettivi con la criminalità organizzata; - che occorre altresì, come ulteriore presupposto, che l'emersione di una delle due situazioni suddette, collegamenti o forme di condizionamento, abbia determinato, come conseguenza, una delle due evenienze, sempre previste in via alternativa dalla norma, in quanto compromettono la libera determinazione degli organi elettivi e il buon andamento delle Amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi alle stesse affidati, ovvero risultano tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica».

L'elasticità e la genericità dei concetti adoperati dal legislatore
La giurisprudenza amministrativa ha evidenziato l'elasticità e genericità dei concetti adoperati dal Legislatore (elementi, collegamenti, forme di condizionamento), che presentano un grado di significatività e di concludenza inferiore di quelle che legittimano l'avvio dell'azione penale, e ciò nell'evidente consapevolezza della scarsa percepibilità, in termini brevi, delle varie forme di connessione o di contiguità tra organizzazioni criminali e sfera pubblica e della necessità di evitare con immediatezza che l'amministrazione dell'ente locale sia permeabile all'influenza della criminalità organizzata (Consiglio di Stato, V, 3 febbraio 2000 n. 585; V, 18 marzo 2004 n. 1425; IV, 6 aprile 2005, n. 1573; V, 20 ottobre 2005 n. 5878).
È' stato affermato in dottrina (G. Bottino) che tali enunciati normativi indefiniti e presuntivi sono giustificati «dalla eterogeneità delle forme che il condizionamento criminale esterno (ex art. 143 t.u.e.l.) può assumere rispetto allo scioglimento viceversa disposto per cause interne alla organizzazione ed all'azione degli organi di governo dell'Ente (ex art. 141 t.u.e.l.)».
La natura dello scioglimento del consiglio comunale per infiltrazioni mafiose, ai sensi del ripetuto articolo 143 del Dlg 267/2000 non è di tipo sanzionatorio, ma preventivo. Sicché, per l'emanazione del relativo Dpr di scioglimento, è sufficiente la presenza di elementi relativi alle collusioni o alle forme di condizionamento da parte dell'organizzazione criminale, che consenta di individuare la sussistenza di un rapporto tra quest'ultima e gli amministratori dell'ente reputato infiltrato. Non a caso l'articolo 143, nel disciplinare la potestà di scioglimento per infiltrazioni mafiose, adopera una terminologia ampia e indeterminata. In tal modo il legislatore permette indagini sulla sussistenza di rapporti tra gli amministratori e la criminalità organizzata, sulla scorta di circostanze che presentino un grado di significatività e di concludenza serio, pur se di livello inferiore rispetto a quello che legittima l´azione penale o l´adozione di misure di sicurezza. Tali vicende, come poi in effetti è accaduto nel caso dell'appellante, vanno considerate nel loro insieme, ché solo dal loro esame complessivo si può ricavare, da un lato, il quadro ed il grado del condizionamento mafioso e, dall'altro, la ragionevolezza della ricostruzione di quest'ultimo qual presupposto per la misura dello scioglimento del corpo deliberante dell'ente (Consiglio di Stato, VI, 10 marzo 2011 n. 1547; Consiglio di Stato, III, 6 marzo 2012 n. 1266).

Affievolimento delle garanzie partecipative
Ricollegandosi a quanto affermato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 103/1993, la giurisprudenza amministrativa ha giustificato l'affievolimento delle garanzie partecipative e del contraddittorio con i componenti dell'organo collegiale da sciogliere (Consiglio di Stato, V, 20 ottobre 2005 n. 5878, che richiama la sentenza del Consiglio di Stato, V, 22 marzo 1999 n. 319). In effetti, si può fare a meno della preventiva comunicazione dell'avvio del procedimento amministrativo, solo se vi è un'urgenza tale da non consentire il rispetto delle garanzie partecipative.

Natura ampiamente discrezionale dell'intervento
L'intervento di scioglimento ha natura ampiamente discrezionale in ordine alla rilevazione e valutazione dei presupposti, non tipizzati ex lege con riferimento a specifici fatti o atti antigiuridici, ma piuttosto espressi in termini di comportamenti complessivi e di situazioni oggettive tali da determinare il pericolo di gravi disfunzioni sia all'interno dell'amministrazione locale, sia all'esterno, sul piano dell'ordine e della sicurezza pubblica (Consiglio di Stato, V, 3 febbraio 2000 n. 585).

Necessità dell'esistenza di situazione di fatto evidenti, anche se non penalmente rilevanti
Il provvedimento di scioglimento postula l'esistenza di situazioni di fatto evidenti, tali da determinare il pericolo di gravi disfunzioni. Deve trattarsi di precisi e specifici fatti e circostanze acquisiti al procedimento ed astrattamente comprovanti non solo l'esistenza in loco di una diffusa ed invasiva criminalità organizzata, ma anche il ragionevole convincimento di una sua contiguità con gli amministratori in carica ed un condizionamento della relativa libertà di decisione (Consiglio di Stato, V, 3 febbraio 2000, n. 585; V, 20 ottobre 2005, n. 5878; VI, 16 febbraio 2007 n. 665). È stato precisato, a tal proposito, da Tar Napoli, Sezione I, 15 novembre 2004 n. 16778: «che i fatti posti a base del provvedimento di scioglimento - benché necessariamente costituiti da situazioni di fatto evidenti e quindi necessariamente suffragate da obiettive risultanze che rendano attendibili le ipotesi di collusioni anche indirette con gli organi elettivi» (Corte costituzionale, n. 103/1993) - nondimeno non devono rivestire uno status di prova sul piano delle responsabilità penali, poiché non deve confondersi il piano dei rimedi straordinari posti a tutela della legalità e del buon andamento dell'amministrazione in funzione di prevenzione delle forme di infiltrazione e condizionamento mafioso, con il diverso piano dell'accertamento delle responsabilità penali dei singoli, essendo espressamente previsto dalla disposizione di legge che è sufficiente la acquisizione di «elementi», e quindi di circostanze che hanno un grado di significatività inferiore agli indizi, purché emerga una chiara manifestazione della situazione di compromissione dell'amministrazione;
- che neppure è necessario che i presupposti considerati trovino sostegno in un compiuto accertamento dell'autorità giudiziaria penale, come pure non è richiesto che l'apprezzamento negativo coinvolga tutti, o la gran parte, o la maggioranza dei singoli amministratori, poiché ciò che interessa è l'interferenza dei fattori esterni al quadro degli interessi locali (leciti) sull'efficienza dell'organo come tale, inteso nel suo complesso, nonostante la presenza di soggetti estranei o comunque incolpevoli della situazione determinatasi che è demandato ad altra e diversa giurisdizione;
- che neppure è necessario che i fatti considerati assumano la consistenza di un comportamento illecito, penalmente rilevante, in quanto i «collegamenti» (anche indiretti) e le forme di condizionamento possono verificarsi anche quando il coinvolgimento degli amministratori negli affari della criminalità organizzata non concretizzi gli estremi, oggettivi e/o soggettivi, di una condotta delittuosa.

Esame complessivo della situazione di fatto
E' stata evidenziata la necessità di un esame complessivo della situazione di fatto, con conseguente impossibilità di estrapolare singoli episodi favorevoli o sfavorevoli allo scioglimento, perché solo dal loro esame complessivo può ricavarsi la ragionevolezza dell'addebito mosso all'organo collegiale globalmente considerato (Consiglio di Stato, V, 3 febbraio 2000 n. 585; IV, 6 aprile 2005, n. 1573; V, 20 ottobre 2005, n. 5878; VI, 12 febbraio 2007 n. 665).

Rilevanza delle indagini amministrative e di polizia
La rilevanza delle indagini amministrative e di polizia, purché significative del pericolo di infiltrazioni mafiose, a prescindere dall'esercizio dell'azione penale, è pacificamente riconosciuta dalla giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, V, 15 luglio 2005 n. 3784).

Insufficienza di un semplice legame di parentela
È stato ritenuto che l'esistenza di un semplice legame di parentela tra amministratori ed affiliati alle cosche non è idoneo a giustificare lo scioglimento, in difetto di altri elementi significativi, addotti per giustificare il provvedimento di scioglimento (Consiglio di Stato, V, 20 ottobre 2005 n. 5878).

Particolari forme di condizionamento
Il condizionamento può essere anche frutto di spontanea adesione culturale o di timore o di esigenza di quieto vivere (Consiglio di Stato, VI, 5 ottobre 2006 n. 5948).

Natura del sindacato del giudice amministrativo
Il sindacato del giudice amministrativo è diretto a verificare che non si sia verificata «una deviazione del procedimento (di scioglimento) dal suo fine istituzionale». Poiché il potere esercitato dall'Amministrazione è ampiamente discrezionale, il controllo esercitato dal giudice è di natura estrinseca e formale, essendo limitato alla verifica:
- della ricorrenza di un idoneo e sufficiente supporto istruttorio;
- della veridicità dei fatti posti a fondamento del provvedimento di scioglimento;
- dell'esistenza di una giustificazione motivazionale che appaia logica, coerente e ragionevole.
Va conseguentemente esclusa qualsiasi forma di sindacato di merito, non potendo il giudice sostituire il proprio apprezzamento a quello dell'amministrazione nella quantificazione della rilevanza delle prove e soprattutto degli indizi al fine di ritenere configurato il condizionamento mafioso, rimesso invece agli apparati operativi e di controllo dell'amministrazione stessa i quali, operando, tra l'altro, sul territorio hanno l'immediata e diretta percezione del clima locale e sono pertanto nella migliore condizione per misurare adeguatamente il peso delle prove e degli indizi vostra giustificazione della misura adottata (Consiglio di Stato, VI, 16 febbraio 2007 n. 665).
Deve tuttavia evidenziarsi che, nel verificare l'idoneità dell'istruttoria, la veridicità dei fatti e l'esistenza di una motivazione logica, coerente e ragionevole, sindacando il vizio di eccesso di potere, il giudice amministrativo è in grado di penetrare all'interno dei fatti che hanno portato all'adozione del provvedimento di scioglimento e di verificare il rispetto delle finalità proprie della normativa in esame, con conseguente possibilità di reprimere qualsiasi forma di abuso da parte dell'Autorità emanante.

Il massimario

In materia di scioglimento del Consiglio comunale, la valutazione delle acquisizioni probatorie in ordine a collusioni e condizionamenti non può essere effettuata estrapolando dal vasto materiale acquisito singoli fatti ed episodi, al fine di contestare l'esistenza di taluni di essi ovvero di sminuire il rilievo di altri in sede di verifica del giudizio conclusivo reso sull'operato del Consiglio comunale. Invero, in presenza di un fenomeno di diffusa criminalità, gli elementi addotti a riprova di collusioni, collegamenti e condizionamenti vanno considerati nel loro insieme giacché solo dal loro esame complessivo può ricavarsi la ragionevolezza dell'addebito mosso all'organo collegiale di incapacità -in quel determinato contesto e a prescindere da responsabilità di singoli - di esercitare l'attività di controllo e di impulso cui è deputato per legge (Consiglio di Stato, sezione V, 22 marzo 1999 n. 319).
CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE V, SENTENZA 3 FEBBRAIO 2000 N. 00585 (PRESIDENTE: SERIO; G ESTENSORE: PINTO M)

In materia di scioglimento del Consiglio comunale l'articolo 15-bis della legge 19 marzo 1990 n. 55 nell'impiegare una terminologia più ampia e indeterminata (elementi) rileva l'intento del Legislatore di riferirsi anche a situazioni estranee all'area propria dell'intervento penalistico o preventivo, ciò nell'evidente consapevolezza della scarsa percepibilità, in tempi brevi, delle varie forme di connessione o di contiguità fra organizzazioni criminali e sfera pubblica e della necessita di evitare che l'amministrazione dell'Ente locale sia permeabile all'influenza della criminalità organizzata e per queste ragioni lo scioglimento dell'organo elettivo rappresenta una «misura di carattere straordinario» per fronteggiare «una emergenza straordinaria»; con la conseguenza che trovano, quindi, giustificazione i margini particolarmente ampi, della potestà di apprezzamento di cui fruisce l'Amministrazione nel valutare gli «elementi su collegamenti diretti o indiretti.... o su forme di condizionamento», con la possibilità di dare peso anche a situazioni non traducibili in addebiti personali, ma tali da rendere plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell'esperienza, l'ipotesi di una possibile soggezione degli amministratori alla criminalità organizzata, quali vincoli di parentela o di affinità, i rapporti di amicizia o di affari, le frequentazioni, e ciò pur quando il valore indiziario dei dati raccolti non sia ancora sufficiente per l'avvio dell'azione penale o per l'adozione di misure individuali di prevenzione.
CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE V, SENTENZA 3 FEBBRAIO 2000 N. 00585 (PRESIDENTE: SERIO; G ESTENSORE: PINTO M)

In materia di scioglimento dei Consigli comunali, ai sensi dell'articolo 15-bis della legge 19 marzo 1990 n. 55, la genericità del disposto letterale, che considera sufficiente la presenza di elementi non meglio specificati su collegamenti o forme di condizionamento, indica che la norma considera sufficiente, per quanto attiene al rapporto fra gli amministratori e la criminalità organizzata, circostanze che presentino un grado di significatività e di concludenza inferiore di quelle che legittimano l'avvio dell'azione penale o l'adozione delle misure di sicurezza nei confronti degli indiziati di appartenenza ad associazioni di tipo mafioso o analoghe.
CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE V, SENTENZA 23 GIUGNO 1999 N. 713 (PRESIDENTE: SERIO; G ESTENSORE: BORIONI M)

Il potere del Presidente della Repubblica di sciogliere i Consigli comunali ai sensi dell'articolo 15 bis Legge 19 marzo 1990 n.55 per condizionamento mafioso non conseguente all'accertamento di disfunzioni dell'organo collegiale (articolo 39 Legge 8 giugno 1990 n.142), ne' tantomeno è diretto a sanzionare specifiche responsabilità di singoli suoi componenti (articolo 1 Legge 18 gennaio 1992 n.16), trattandosi di potere assolutamente straordinario, che può essere esercitato in presenza delle evenienze previste nella norma medesima.
CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE V, SENTENZA 22 MARZO 1999 N. 319 (PRESIDENTE: IANNOTTA; G ESTENSORE: FERRARI G)

È essenziale ai fini dell'adozione della misura di scioglimento dell'organo rappresentativo della comunità locale, a seguito della novella della legge 15 luglio 2009 n. 94, l'esistenza di elementi concreti, univoci e rilevanti, tali da determinare un'alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi amministrativi e da compromettere l'imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali. In sede di proposta ministeriale per lo scioglimento del consiglio comunale contrastante con l'esito dell'attività istruttoria del Prefetto è necessario un diffuso corredo motivazionale, al quale pervenirsi anche a mezzo di un eventuale supplemento di istruttoria. Il Consiglio di Stato, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso presentato dai componenti del consiglio comunale di Bordighera per l'annullamento del provvedimento di scioglimento dell'organo consiliare per infiltrazioni di stampo mafioso (articolo 143 del Tuel). Su proposta del ministero dell'Interno era stato disposto lo scioglimento del consiglio comunale, nonostante il prefetto avesse precedentemente espresso parere negativo in ordine alla sussistenza delle condizioni previste dall'articolo 143 del Tuel. Il Consiglio di Stato, accogliendo il ricorso, ritiene che lo scioglimento dell'organo rappresentativo della comunità locale, essendo la massima misura di rigore nei confronti dell'ente locale, debba essere subordinata alla sussistenza di elementi che determinino un'alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi amministrativi tale da compromettere l'imparzialità dell'azione amministrativa (massima1). Inoltre, nonostante le valutazioni rassegnate dal Prefetto a conclusione dell'attività istruttoria in ordine alla misura dissolutoria non abbiano effetto vincolante, è necessario che la proposta del Ministro di contrario avviso debba essere sostenuta da un congruo corredo motivazionale che dia puntualmente atto, anche a mezzo di un supplemento di istruttoria, delle ragioni che rendono prevalente lo scioglimento del consiglio comunale (massima 2); la verifica istruttoria demandata al Prefetto, organo di vertice preposto in ambito locale alla salvaguardia dei primari interessi inerenti alla sicurezza ed all'ordine pubblico, riveste un ruolo centrale nell'economia del procedimento regolamentato dall'articolo 143 del Dlgs n. 267 del 2000.
CONSIGLIO DI STATO, SEZIONE v, SENTENZA 12 GENNAIO 2013 N. 126, in riforma TAR LAZIO - ROMA, SEZIONE I, N. 1119/2012.


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