L'asseverazione dell'organo di revisione sulle nuove assunzioni

É stata recentemente "bollinata" la circolare, a firma del Ministro della Pubblica Amministrazione, del Ministro dell'Economia e delle Finanze e del Ministro dell'Interno, sull'articolo 33, comma 2 del Dl 34/2019, articolo che, come noto, ha modificato radicalmente la disciplina relativa alle facoltà assunzionali degli enti territoriali, prevedendo il superamento delle "storiche" regole fondate sul turn-over e introducendo un sistema basato sulla sostenibilità finanziaria. Di seguito saranno illustrati alcuni aspetti del Dpcm 17 marzo 2020, attuativo del comma 2, dedicato ai Comuni, che oltre alla decorrenza del nuovo regime, disciplina i seguenti ambiti: 1. specificazione degli elementi che contribuiscono alla determinazione del rapporto spesa di personale/entrate correnti al netto del fondo crediti di dubbia esigibilità stanziato in bilancio di previsione; 2. individuazione delle fasce demografiche e dei relativi valori-soglia; 3. determinazione delle percentuali massime di incremento annuale.

Il nuovo regime sulla determinazione della capacità assunzionali dei Comuni, previsto dal citato articolo 33, comma 2, si applica a decorrere dal 20 aprile 2020. La circolare chiarisce che al fine di non penalizzare i Comuni che prima della predetta data hanno legittimamente avviato procedure assunzionali con il vecchio regime, anche con riguardo ai piani relativi ad anni precedenti, con riferimento al solo anno 2020, possono essere fatte salve le predette procedure, purché siano state effettuate entro il 20/4 le comunicazioni obbligatorie articolo 34 -bis della legge 165/2001, sulla base dei piani triennali del fabbisogno. Ciò è possibile, però, solo se sono state operate le relative prenotazioni di impegno nelle scritture contabili.

Pertanto, a decorrere dal 2021:
• i Comuni di cui al comma 3 dell'articolo 6 che sulla base dei dati 2020, si collocano, anche a seguito della maggiore spesa, tra le due soglie assumono - come parametro soglia a cui fare riferimento nell'anno successivo per valutare la propria capacità assunzionale - il rapporto tra spesa di personale ed entrate correnti registrato nel 2020 calcolato senza tener conto della predetta maggiore spesa del 2020;
• i Comuni di cui al comma 1 dell'articolo 6 che si collocano sopra la soglia superiore, nel 2021 devono conseguire un rapporto tra spesa di personale ed entrate correnti non superiore a quello registrato nel 2020 calcolato senza tener conto della predetta maggiore spesa del 2020.

La possibilità per i Comuni di derogare transitoriamente, per far salve le procedure assunzionali in corso, ai valori di spesa derivanti dalle soglie è consentita nel primo anno di applicazione (2020), ma non negli anni successivi, quindi, nel procedere alle maggiori assunzioni, è necessaria una valutazione circa la capacità di rientro nei limiti di spesa del 2021 fissati dalla norma.

Inoltre, l'articolo 2 del decreto contiene la definizione delle voci da inserire al numeratore e al denominatore del rapporto ai fini della determinazione del valore di riferimento per ciascun ente. Per la spesa di personale si considerano gli impegni di competenza relativi alle voci riportati nel macroaggregato BDAP: U.1.01.00.00.000 e i codici spesa U1.03.02.12.001/U1.03.02.12.002/U1.03.02.12.003/U1.03.02.12.999. Per entrate correnti si intende la media degli accertamenti di competenza riferiti ai primi tre titoli delle entrate, relativi agli ultimi tre rendiconti approvati, considerati al netto del Fondo crediti dubbia esigibilità stanziato nel bilancio di previsione (eventualmente assestato) relativo all'ultima annualità considerata; esempio: entrate correnti ultimi rendiconti 2017-2018-2019 al netto del Fcde (parte corrente) assestato bilancio 2019/2021, anno 2019. La circolare chiarisce che gli estremi identificativi delle entrate sono quelli riportati negli aggregati Bdap: accertamenti entrate correnti relativi ai titoli I/II/III. Nel caso dei Comuni che hanno optato per l'applicazione della tariffa rifiuti corrispettiva - articolo 1, comma 668, legge 147/2013 - e hanno in conseguenza attribuito al gestore l'entrata corrispettiva e la relativa spesa, la predetta entrata va contabilizzata tra le entrate correnti, al netto del Fcde di parte corrente, ai fini della determinazione del valore soglia.

La circolare, inoltre, evidenzia che il decreto individua due distinte soglie, in relazione alle quali sono ipotizzabili le tre seguenti fattispecie:
Prima fattispecie: Comuni con bassa incidenza della spesa di personale sulle entrate correnti, ai quali è riconosciuta una capacità di spesa aggiuntiva per assunzioni a tempo indeterminato
In base al comma 2 dell'articolo 4, i Comuni che si collocano al di sotto del rispettivo valore soglia possono incrementare la spesa di personale registrata nell'ultimo rendiconto approvato, per assunzioni di personale a tempo indeterminato, sino a una spesa complessiva rapportata alle entrate correnti non superiore a quel valore soglia. I Comuni sotto soglia non sono tenuti ad approvare una nuova deliberazione dei piani assunzionali, essendo sufficiente la certificazione di compatibilità dei piani già approvati con la nuova disciplina.

Seconda fattispecie: Comuni con elevata incidenza della spesa di personale sulle entrate correnti, ai quali è richiesto di attuare una riduzione del rapporto spesa/entrate
La seconda casistica riguarda gli enti nei quali si registra un'elevata incidenza della spesa di personale sulle entrate correnti, quindi enti con un alto grado di rigidità del proprio bilancio. A tal fine l'articolo 6, individua una seconda e più elevata soglia per ciascuna fascia demografica > di 4 punti % rispetto alle soglie articolo 4. I Comuni in cui il rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti risulti superiore al valore soglia - articolo 6 - sono tenuti ad adottare un percorso di graduale riduzione annuale del predetto rapporto, fino al conseguimento del valore soglia. A tal fine possono operare sia sulla leva delle entrate che su quella della spesa di personale, applicando anche un turn over al 100%. Nell’eventualità che la soglia-obiettivo non sia raggiunta nel 2025, il decreto prevede un turn-over ridotto al 30%, sino al raggiungimento della soglia.

Terza fattispecie: Comuni con moderata incidenza della spesa di personale
Rientrano nella terza casistica i Comuni in cui il rapporto tra spesa di personale ed entrate correnti risulta compreso tra i valori soglia individuati dall’articolo 4, comma 1, e dall’articolo 6, comma 1 per ciascuna fascia demografica. I Comuni che si collocano in questa fascia intermedia possono incrementare la propria spesa di personale solo a fronte di un incremento delle entrate correnti tale da lasciare invariato il predetto rapporto. Questi Comuni, in ciascun esercizio di riferimento, devono assicurare un rapporto fra spesa di personale ed entrate correnti non superiore a quello calcolato sulla base dell’ultimo rendiconto approvato.

Ulteriori misure per i piccoli Comuni e le Unioni
Ai sensi del comma 3 dell'articolo 5, per il periodo 2020-2024, i Comuni con meno di 5.000 abitanti, che si collocano al di sotto del valore soglia definito dall’articolo 4 (valore-soglia più basso), che fanno parte di Unioni di Comuni, e per i quali la maggior spesa di personale consentita dal decreto non risulterebbe sufficiente all’assunzione di almeno 1 unità di personale a tempo indeterminato, hanno la facoltà incrementare la propria spesa nella misura massima di 38.000 euro (costo medio lordo stimato per un dipendente a tempo pieno e indeterminato).

Asseverazione dell’organo di revisione
La nuova disciplina sulle assunzioni attribuisce ai revisori un ruolo fondamentale e di grande responsabilità. L’asseverazione del rispetto pluriennale degli equilibri di bilancio, più volte richiamata anche nel decreto attuativo, comporta una attenta analisi finanziaria, economica e patrimoniale dell'ente, sia con riferimento ai risultati conseguiti nei rendiconti, sia a quelli previsionali dei bilanci di previsione. Il legislatore pone il rispetto pluriennale dell'equilibrio di bilancio, quale condizione essenziale per procedere alla definizione dei piani assunzionali, formulati in base alle nuove regole, e conferisce all’organo di revisione con l’asseverazione il ruolo di “garante” dello stesso equilibrio. É senz’altro opportuno, in questa sede, richiamare la definizione di equilibrio di bilancio fornita dal Principio generale n. 15 «L’osservanza di tale principio riguarda il pareggio complessivo di competenza e di cassa attraverso una rigorosa valutazione di tutti i flussi di entrata e di spesa. Il rispetto del principio di pareggio finanziario invero non basta per soddisfare il principio generale dell’equilibrio del sistema di bilancio di ogni pubblica amministrazione. L’equilibrio di bilancio infatti comporta anche la corretta applicazione di tutti gli altri equilibri finanziari, economici e patrimoniali che sono da verificare non solo in sede di previsione, ma anche durante la gestione in modo concomitante con lo svolgersi delle operazioni di esercizio, e quindi nei risultati complessivi dell’esercizio che si riflettono nei documenti contabili di rendicontazione».

In merito, si ritiene, senza alcuna pretesa di esaustività, che in base a quanto rilevato nel nostro ordinamento giuridico per altre fattispecie, l’asseverazione può certamente identificarsi come attestazione e/o certificazione, e nel caso specifico, sulla base del campionamento utilizzato, delle verifiche e delle analisi eseguite, l’organo di revisione potrà asseverare che il Comune, per effetto dell'adozione del piano dei fabbisogni di personale, non altera il rispetto pluriennale dell'equilibrio di bilancio.

Pertanto, le nuove proposte dei piani assunzionali non potranno non prevedere il diretto coinvolgimento dei servizi finanziari che dovranno produrre all’organo di revisione non solo la documentazione necessaria per verificare la correttezza del calcolo del rapporto, ma anche tutto quanto ritenuto utile e indispensabile per asseverare l’equilibrio pluriennale di bilancio alla data in cui sarà espressa l’asseverazione.

L’analisi dell'organo di revisione, si concentrerà principalmente sull’equilibrio finanziario, senza ovviamente escludere la valutazione degli equilibri economici e patrimoniali, ponendo maggiore attenzione all'equilibrio di parte corrente. Lo «stato di salute finanziaria dell'ente» si misura soprattutto sotto il profilo dell’equilibrio corrente e a supporto dell’analisi possono entrare in gioco almeno due gruppi di indicatori: i parametri obiettivi per gli enti strutturalmente deficitari e gli indicatori di bilancio - articolo 18-bis del Dlgs 118/2011. Gli indicatori consentono, infatti, di analizzare la gestione dell'ente locale, evidenziando i parametri di criticità specifici e consentendo anche di evidenziare situazioni di potenziale disequilibrio, rivelandosi di fatto strumento in grado di rilevare l'andamento contabile e gestionale dell'ente.

Infine è opportuno segnalare che sia chiarito con urgenza il concetto di “asseverazione” da parte della RgS e/o dalla stessa Corte dei conti, al fine di evitare problemi ex post sotto il profilo delle responsabilità dei soggetti asseveranti e degli enti a favore dei quali l'asseverazione è resa.

(*) Comitato esecutivo Ancrel