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Inefficienza dei contratti pubblici e corruzione: lo studio dell’Anac sugli indicatori

di Aride Missiroli (*) - Rubrica a cura di Ancrel

L'Autorità nazionale anticorruzione di Raffaele Cantone ha pubblicato di recente uno studio utilizzabile per individuare l'eventuale correlazione tra l'efficienza dei contratti pubblici e i fenomeni di corruzione. In particolare, l'analisi dell'efficienza dei contratti pubblici consente di elaborare indici di eccesso di spesa, che possono rivelare potenziali anomalie.
Dal documento Anac, relativamente ai contratti pubblici emergono interessanti indicatori riguardanti una serie di elementi come gli aggiudicatari, il contesto territoriale, le dimensioni dell'appalto, la procedura di scelta del contraente, l’utilizzo di proroghe e rinnovi.
L'analisi congiunta di tutti gli indicatori consente di individuare le situazioni anomale, alle quali sarà indispensabile rivolgere l'attività di vigilanza e controllo. Il sistema proposto dallo studio è applicabile ai soli contratti pubblici con i prezzi di riferimento pubblicati , per i quali la spesa pubblica annuale stimata è pari a circa 6 miliardi di euro.

I prezzi di riferimento
L'utilizzo dei prezzi di riferimento definiti dall'Anac porta a ritenere che nelle politiche di acquisto di beni o servizi analoghi della pubblica amministrazione, la presenza di prezzi più alti rispetto a quelli di riferimento può essere imputata a scarse performance (inefficienza) e a fenomeni di corruzione.
L'Anac ha sviluppato una metodologia statistico-econometrica (avallata dall’Istat), mediante la quale è stato possibile individuare un prezzo di riferimento abbastanza preciso, rappresentato da un unico numero, elaborato tenendo conto di tutte le caratteristiche dei beni e servizi rendendoli confrontabili, pur in presenza di clausole contrattuali diverse tra loro.
Il prezzo di riferimento rappresenta un valore massimo che assicura un equilibrato rapporto tra la qualità del servizio indicata nel contratto e il margine lordo dell'impresa aggiudicataria.
L’utilizzo di un prezzo massimo per il bene o il servizio che la Pa intende acquisire, se da un lato rende più trasparente la procedura dall'altro dovrebbe consentire di ridurre i fenomeni corruttivi, che sono connessi soprattutto a margini eccessivamente elevati per l'impresa appaltatrice.
La mancanza di un prezzo massimo di riferimento, soprattutto se i beni o servizi acquisiti sono di natura complessa e articolata, non consente di valutare l'efficacia del contratto pubblico.
Nel caso in cui tali contratti prevedessero prezzi superiori a quelli massimi di riferimento pubblicati, un loro allineamento ai prezzi di riferimento originerebbe risparmi potenziali complessivi pari a circa 700 milioni di euro annui. Allo stato attuale, i prezzi di riferimento pubblicati riguardano farmaci, dispositivi, servizi di pulizia, servizi di ristorazione, servizi di lavanderia e lavanolo, carta in risme.

Indirizzo politico, gestione e discrezionalità dei dirigenti pubblici
Con l'articolo 107 del Tuel (Dlgs 18 agosto 2000 n. 267), il nostro ordinamento ha attuato in maniera precisa il principio di separazione tra la politica e la gestione. In particolare, i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo, definiti sulla base di criteri e norme dettati dagli statuti e dai regolamenti.
Sono attribuite ai dirigenti tutte le attività gestionali finalizzate all'attuazione degli obiettivi e dei programmi politici definiti dagli organi di governo dell'ente, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell'ente.
Si osserva che la mancanza di trasparenza e di accountability nelle procedure di acquisto favorisce sia l'inefficienza dei contratti pubblici che la corruzione.
In virtù della separazione tra l'indirizzo politico e l'attività gestionale, i fenomeni corruttivi possono manifestarsi sia in relazione all'eccesso di discrezionalità di cui può godere il funzionario pubblico sia in presenza di un elevato margine per l'impresa appaltatrice. Esiste quindi un rapporto di proporzionalità diretta tra l'entità del margine e la propensione a corrompere il funzionario pubblico.

Limitazione della discrezionalità del funzionario pubblico
Sotto questo profilo è opportuno limitare in modo significativo la discrezionalità per evitare che il funzionario pubblico predisponga bandi di gara (e capitolati) “su misura” tesi a favorire una specifica impresa, prevedendo una serie di prescrizioni da inserire nel bando:
a. base d’asta che garantisca il rispetto dei prezzi di riferimento, avvalendosi anche dello «Schema di disciplinare di gara per l'affidamento di servizi e forniture nei settori ordinari, di importo pari o superiore alla soglia comunitaria, aggiudicati all'offerta economicamente più vantaggiosa secondo il miglior rapporto qualità/prezzo»;
b. caratteristiche rilevanti e loro peso da considerare nella stesura del bando di gara, con riferimento a quelle individuate in fase dei elaborazione dei prezzi di riferimento (pubblicati);
c. peso da attribuire alle caratteristiche dell’appalto diverse dalle caratteristiche rilevanti; salvo casi particolari, il peso delle caratteristiche non rilevanti non dovrebbe eccedere quello delle caratteristiche rilevanti.

Con tali accorgimenti, dovrebbe essere agevole valutare le performance delle politiche di acquisto degli enti pubblici e del funzionario pubblico responsabile di ogni gara.

I prezzi di riferimento pubblicati come strumento informativo per organi di controllo e i cittadini
Il confronto tra i prezzi di riferimento pubblicati e i prezzi pagati per i singoli contratti assume una eccezionale valenza informativa, sia per gli organi di controllo che per i cittadini.
Maggiore trasparenza dell'attività amministrativa delle stazioni appaltanti e del singolo funzionario pubblico responsabile della gara rappresentano strumenti informativi di controllo delle performance raggiunte e costituiscono, unitamente all'efficacia dei servizi offerti (parametro non monetario di tipo qualitativo, da intendersi come grado di soddisfazione dell'utenza), uno degli elementi chiave a disposizione dei cittadini stessi per valutare l'azione amministrativa degli organi esecutivi (es. giunta comunale) e dei propri rappresentanti eletti negli organi consiliari.
In relazione agli obiettivi di efficacia e di efficienza dell'azione da realizzare da parte degli organi di governo degli enti, si ritiene fondamentale che gli obiettivi di gestione assegnati ai dirigenti e la correlata griglia di valutazione vengano fissati prevedendo limitazioni alla discrezionalità nelle gare di appalto.

(*) Dottore commercialista e revisore legale


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