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Tari alla prova dei fabbisogni standard

di Stefano Baldoni (*) - Rubrica a cura di Anutel

Tra le tante proroghe contenute nella legge di bilancio 2018 non è stata inserita quella relativa all'applicazione dei fabbisogni standard nella determinazione dei costi del piano finanziario della tassa sui rifiuti. Si tratta di una questione che sta mettendo in difficoltà diversi enti e comuni tenuti all'approvazione dei piani finanziari, i quali si stanno interrogando sul reale significato e sulla portata della disposizione.

La norma di legge e i fabbisogni standard
L'articolo 1, comma 653, della legge 147/2013 aveva originariamente previsto l'obbligo di avvalersi, nella determinazione dei costi del servizio di gestione dei rifiuti, anche delle risultanze dei fabbisogni standard. L'applicazione della disposizione, che inizialmente doveva entrare in vigore nel 2016, è stata poi rinviata al 2018 dalla legge 208/2015, termine che non è stato modificato dalla legge di bilancio 2018. Da notare che la norma fa riferimento solo ai comuni e non anche alle altre autorità competenti in base alle leggi in materia, tenute ad approvare il piano finanziario del servizio di gestione dei rifiuti a norma del comma 682 dell'articolo 1 della legge 147/2013. Anche se comunque non appare logica un'interpretazione della norma che limiti la sua applicazione al solo caso dei piani finanziari approvati dai comuni. I fabbisogni standard sono stati determinati dalla Sose Spa, la quale, per mezzo dei dati raccolti tramite gli appositi questionari somministrati ai comuni, ha effettuato delle elaborazioni statistiche al fine di ricavare una funzione in grado di stimare per ogni ente, sulla base di una serie di variabili, il costo teorico che ciascuno di essi dovrebbe sostenere per la gestione del servizio rifiuti. Come indica la nota metodologica allegata al Dm 29 dicembre 2016, il fabbisogno standard è la stima della voce di costo del servizio rifiuti determinata secondo tecniche di regressione lineare multipla, considerando alcune variabili caratterizzanti quali quelle di contesto (raccolta differenziata, distanza chilometrica dall'impianto di gestione dei rifiuti, costo del carburante eccetera), di gestione (impianti di compostaggio, di trattamento, discariche eccetera), di territorialità e di caratteristiche dei comuni (vocazione turistica, densità abitativa eccetera). Ogni comune può consultare i propri fabbisogni standard nel sito opencivitas.it, nel quale viene altresì riportato per ogni ente il confronto con il costo effettivo del servizio ed il relativo scostamento dal fabbisogno. Fabbisogni che, insieme alle capacità fiscali degli enti, sono utilizzati, come noto, per ripartire una quota del fondo di solidarietà comunale (attualmente fissata al 45%).

Le difficoltà interpretative
La disposizione presenta tuttavia alcune difficoltà interpretative. Una prima lettura possibile della norma, di natura restrittiva, potrebbe far ritenere che i comuni (o le Autorità di bacino), nell'approvare i piani finanziari predisposti dai gestori, debbano considerare dei costi non superiori al fabbisogno standard del servizio rifiuti. Una tale interpretazione desta tuttavia immediate perplessità. In primo luogo, in quanto il principio cardine della sistema è la copertura integrale dei costi del servizio, come evidenziato dal comma 653 dell'articolo 1 della legge 147/2013. Ritenere che il piano finanziario non possa contenere costi in misura superiore al fabbisogno standard vorrebbe dire legittimare l'approvazione di tariffe che non coprono integralmente i costi effettivi che l'ente deve comunque sopportare. Peraltro, una simile interpretazione, in presenza di costi effettivi che difficilmente nel breve periodo possono ridursi al livello del fabbisogno standard, determinerebbe delle pericolose scoperture gravanti sui conti dei comuni. Potrebbe anche verificarsi il caso del fabbisogno standard superiore al costo effettivo. In tale ipotesi, comunque, l'ente non potrebbe senz'altro caricare il piano finanziario di costi superiori a quelli realmente sostenuti.

Raffronto tra costo effettivo e fabbisogni
Tuttavia non si può non rilevare come la disposizione, in effetti, non imponga di quantificare i costi inseriti nel piano finanziario in misura pari ai fabbisogni standard, ma solo di tenere conto “anche” delle loro risultanze nella quantificazione dei costi. Da qui nasce il dubbio. Cosa vuol dire tenere conto “anche” dei fabbisogni? Non vi è dubbio, da un punto di vista formale, che nell'atto che approva il piano finanziario e comunque nella relazione che deve accompagnare lo stesso vada evidenziata la valutazione che si è fatta in merito all'incidenza del fabbisogno standard sul piano finanziario ed al suo rapporto con i costi effettivi, anche al fine di porsi al riparo da possibili contestazioni sulla legittimità del piano. Da un punto di vista sostanziale, al fine di realizzare un raffronto tra i costi effettivi riportati nel piano finanziario ed il fabbisogno standard è necessario analizzare quali siano realmente le componenti di costo considerate nella costruzione del costo standard. Come è noto, le voci di costo da inserire nel piano finanziario sono dettagliatamente indicate dal Dpr 158/1999 (per gli enti che si avvalgono del metodo normalizzato, ben potendo invece distaccarsi da esse gli enti che hanno optato per il criterio alternativo di calcolo della Tari ai sensi del comma 652 dell'articolo 1 della legge 147/2013). Tali voci comprendono, oltre ai costi di gestione, anche i costi comuni, tra i quali spiccano i costi amministrativi (Carc), l'accantonamento al fondo rischi su crediti e le perdite su crediti, oltre al costo d'uso del capitale.
Il corretto raffronto delle voci di costo effettivo sopra indicate con il fabbisogno standard, tenuto conto che tale valore è espresso in termini sintetici, non può prescindere dalla corretta analisi delle componenti di costo dello stesso. I dati utilizzati dal Sose per stimare la funzione che consente di elaborare il fabbisogno standard partendo dalle variabili rilevate per ogni comune, comprendono in realtà soltanto alcune delle voci di costo inserite nel Dpr 158/1999. Un'analisi sommaria dei dati raccolti con i questionari, ricordiamoci riferiti all'anno 2013 ed attualmente in corso di aggiornamento, evidenzia come mentre sono probabilmente incluse quasi tutte le voci del costo di gestione, le voci relative ai costi amministrativi del tributo potrebbero non essere presenti (a seconda delle modalità di compilazione del questionario), mentre sono sicuramente assenti le voci di costo riferite all'accantonamento al fondo rischi su crediti, alle agevolazioni tributarie ed, in alcuni casi, al costo d'uso del capitale (si pensi, ad esempio, all'ammortamento di attrezzature o impianti effettuato direttamente dal comune e non presente tra i costi finanziari del questionario Sose). In sostanza, pur essendo ovviamente necessarie analisi più approfondite, si può affermare che diverse componenti di costo previste dal Dpr 158/1999, inserite ordinariamente nel piano finanziario dei comuni, sono assenti nel fabbisogno standard. Pertanto, al fine di tenere conto dei fabbisogni nella costruzione del piano, l'ente potrebbe evidenziare come il dato del fabbisogno standard trovi corrispondenza solo con alcune voci del costo effettivo inserito nel piano finanziario.

Gli scostamenti
In sostanza, la presenza di un piano finanziario complessivamente superiore al dato del fabbisogno non necessariamente è indicativa del mancato rispetto della previsione normativa, laddove l'ente evidenzi l'assenza della coincidenza delle voci di costo riportate nel piano con quelle considerate invece nella costruzione del fabbisogno standard, come sopra illustrato. Nel caso in cui, invece, anche operando tale analisi di dettaglio, dovesse emergere comunque che le voci di costo effettivo del piano che trovano corrispondenza con le voci di costo che compongono il fabbisogno standard siano ancora superiori a quest'ultime, l'ente potrebbe giustificare tale circostanza evidenziando, ad esempio, che il dato del fabbisogno si riferisce all'anno 2013 e che quindi non tiene conto degli eventuali aumenti tariffari o dei livelli qualitativi e/o quantitativi del servizio intervenuti negli ultimi 5 anni, ovvero potrebbe evidenziare la presenza di un rapporto contrattuale duraturo, magari con livelli di prestazione stabiliti, che richiede non consente nel breve periodo una rapida convergenza del costo verso il fabbisogno.

Scenari futuri
In sostanza si tratta di una norma che crea notevoli difficoltà agli enti nell'approvazione dei piani finanziari, come se non fossero già sufficienti le difficoltà interpretative relative all'inserimento o meno nei piani di eventuali costi riferiti ad anni passati (possibilità che la più recente giurisprudenza amministrativa nega) o quelle legate all'applicazione del tributo (come la questione delle quote variabili sulle pertinenze). Una proroga della norma qui commentata sarebbe stata senza dubbio più opportuna, come Anutel peraltro aveva da tempo richiesto, anche per consentire una migliore precisazione della norma e gli approfondimenti tecnici necessari. Peraltro, il differimento della norma avrebbe trovato anche giustificazione della recente disposizione della legge di bilancio 2018 (comma 527) la quale assegna all'ex Autorità per l'energia elettrica, il gas e l'idrico (rinominata Arera) la competenza relativa alla predisposizione ed aggiornamento del metodo tariffario per la determinazione dei corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti e dei singoli servizi, sulla base della valutazione dei costi efficienti. Facendo adombrare possibili nuove analisi che renderebbero del tutto inutile l'uso dei fabbisogni.

(*) Vice Presidente Anutel - Docente ANUTEL


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