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Prescrizione e decadenza, la solita confusione

di Massimo Migliorisi (*) - Rubrica a cura di Anutel

La commissione tributaria provinciale di Napoli, con sentenza n. 16818/22/2017, non ancora definitiva, ha annullato per prescrizione, un avviso di accertamento per parziale pagamento Ici per l'anno 2011, consegnato all'ufficio postale il 4 novembre 2016 e notificato al contribuente in data 27 gennaio 2017, scalfendo l'ormai granitico principio dello sdoppiamento del perfezionamento della notifica.
Con questo principio vengono tutelati sia gli interessi dell'ente impositore che quelli del contribuente, prevedendo il perfezionamento della notifica in due momenti: quello della consegna all'agente notificatore, per l'ente (che non sia il suo messo comunale), quello della ricezione, per il destinatario. Il principio, di conio giurisprudenziale (sentenze Corte costituzionale nn. 69/94 e 477/2002, ordinanza n. 28/04; sentenze Cassazione nn. 17588/2012, 12427/2011, 29162/2008, 28665/2008), è stato poi recepito dal legislatore con una modifica all'articolo 60 del Dpr 600/1973 che alla lettera f) sesto capoverso stabilisce che qualunque notificazione a mezzo del servizio postale si considera fatta nella data della spedizione; i termini che hanno inizio dalla notificazione decorrono dalla data in cui l'atto è ricevuto.

La decisione
I giudici di primo grado napoletani, poggiandosi sulla sentenza di cassazione a sezioni unite n. 24822/2015, hanno ritenuto inapplicabile il principio descritto e conseguentemente hanno annullato l'avviso di accertamento per prescrizione del debito tributario, visto il superamento del termine quinquennale. Si legge in sentenza che la scissione degli effetti della notifica per il mittente e per il destinatario si applica solo alla notifica degli atti processuali e non a quella degli atti sostanziali, quale è un avviso di accertamento.
Effettivamente, da un'analisi della sentenza di cassazione richiamata, emerge la tesi che per tutti gli atti processuali opera il principio di scissione. Per gli atti negoziali, invece, l'applicazione in via interpretativa della scissione della notifica è impedita dall'esistenza di una norma specifica, l'articolo 1334 del codice civile, ai sensi del quale gli atti unilaterali producono effetto dal momento in cui pervengono a conoscenza della persona alla quale sono destinati. In altre parole, per gli atti negoziali unilaterali un diritto non può dirsi esercitato se l'atto non perviene a conoscenza del destinatario. Al contrario, per gli atti processuali il diritto (processuale) è esercitato con la consegna dell'atto all'ufficio notificante. Ne consegue che, per l'avviso Ici riguardante l'anno 2011 e pervenuto a gennaio 2017, si sarebbe verificata la prescrizione del debito tributario.

Prescrizione e decadenza
La sentenza di primo grado in commento si fonda però su un errore legato alla diffusa confusione commessa dai contribuenti, dagli addetti ai lavori ed anche dai giudici, circa gli istituti della prescrizione e della decadenza.
La prescrizione è un istituto di carattere generale che rappresenta una sorta di sanzione per il mancato esercizio di un diritto entro un determinato periodo. La decadenza è un istituto di carattere eccezionale e quindi deve essere previsto espressamente dalla legge. Essa è legata ad una potestà di azione da esercitare per potere acquisire un diritto; azione che deve essere indicata nella legge.
Per quanto riguarda gli avvisi di accertamento, il comma 161 della legge 296/2006 introduce il termine del 31 dicembre del quinto anno successivo a quello in cui la dichiarazione o il versamento è stato o doveva essere effettuato. Questo termine, si legge nella norma, è a pena di decadenza, non di prescrizione. Quindi l'ente impositore entro tale termine deve esercitare una precisa attività, consistente nella notifica dell'avviso, per poter acquisire un diritto di credito. Peraltro, se il termine fosse di prescrizione e quindi se vi fosse un diritto (e non un onere) da esercitare da parte dell'Ente, non avrebbe senso l'unica data (31 dicembre) prevista dal legislatore, perché è noto che la prescrizione matura ogni X anni a partire dalla data (variabile) in cui è nato un diritto.
La sentenza di cassazione a sezioni unite ha risolto la controversia sorta in suo seno, in merito alla prescrizione degli atti processuali e non processuali, ma non è applicabile al comma 161 e all'attività accertativa di un ente locale, sottoposta invece a termine di decadenza, per la quale vige il principio dello sdoppiamento, come insegna copiosa giurisprudenza e il legislatore con l'articolo 60 del Dpr 600/1973 e la modifica dell'articolo 4, comma 3, della legge 890/82 a opera della legge n. 205/2017, laddove al testo: l'avviso di ricevimento costituisce prova dell'avvenuta notifica è stata aggiunta la seguente dicitura fermi restando gli effetti di quest'ultima per il notificante al compimento delle formalità a lui direttamente imposte dalle vigenti disposizioni.

(*) Docente Anutel


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