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Programmazione e realizzazione delle opere pubbliche: tutti i compiti del revisore

di Rosa Ricciardi (*) - Rubrica a cura di Ancrel

In questi giorni molti revisori stanno elaborando il parere sul bilancio di previsione 2018-2020. I dati di preconsuntivo possono rappresentare, in alcuni casi, un parametro per valutare la congruità delle previsioni.
Mentre la verifica della spesa corrente consente di capire come sono impiegate nell'erogazione dei servizi le risorse prelevate a famiglie e imprese di un determinato territorio, l'utilizzo delle risorse per finanziare la spesa di investimento è dettagliato nel programma triennale e annuale dei lavori pubblici che forma parte integrante della sezione operativa del Dup.

La programmazione
Prima la giunta e poi il consiglio intervengono nel procedimento di programmazione delle opere pubbliche; questa operazione, infatti ha una ricaduta sociale e investe la collettività amministrata per l'impatto che le nuove infrastrutture possono avere sul territorio.
La realizzazione delle opere pubbliche programmate dall'amministrazione è definita con i documenti di bilancio (articoli 199 e seguenti del Tuel e punto 5.3 del principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria - Allegato 4/2 al Dlgs 118/2011) e dall'articolo 21 del Dlgs 50/2016 che coerentemente dispone che il programma triennale dei lavori pubblici sia approvato «nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio e, per gli enti locali, secondo le norme che disciplinano la programmazione economico-finanziaria degli enti».
I nuovi schemi di bilancio riportano i valori finanziari ritenuti congrui per gli interventi programmati e il fondo pluriennale vincolato sta a indicare il tempo che intercorre tra l'acquisizione delle risorse e la realizzazione della correlata spesa di investimento.
Il sindaco e la giunta, con il supporto dell'ufficio tecnico, devono individuare gli interventi prioritari tenendo conto che le disposizioni normative impongono di inserire nella programmazione le opere pubbliche incompiute ai fini del loro completamento ovvero per l'individuazione di soluzioni alternative quali il riutilizzo, la vendita, la demolizione o la cessione a titolo di corrispettivo per la realizzazione di una nuova opera pubblica.
La programmazione di una opera pubblica deve inoltre essere preceduta da valutazioni:
1) sulla compatibilità urbanistica «previsioni piano regolatore», prevedendo dall'inizio la procedura per l'adozione dell'eventuale variante,
2) sulla compatibilità ambientale,
3) sull'esistenza o meno di vincoli da parte della sovrintendenza,
4) sull'esistenza o meno di vincoli preordinati all'esproprio eccetera;
Il processo di programmazione deve quantificare i costi diretti e indiretti dell'investimento, le modalità di gestione, valutare la capacità dell'ente ad assumersi gli oneri connessi.
Come si può inserire in bilancio la programmazione di un investimento senza tener conto dell'impatto dello stesso sui bilanci degli esercizi successivi alla sua attivazione?
Per poter adempiere alle norme i servizi tecnici dovrebbero assicurare il supporto amministrativo, per quanto riguarda le determinazioni e le proposte di deliberazione di approvazione dei progetti, un ufficio appalti per gli adempimenti relativi agli affidamenti lavori con gare d'appalto e la relativa stipulazione dei contratti con le imprese. I servizi tecnici dovranno inoltre concordare gli interventi con i servizi finali (Istruzione, Sport e Tempo libero, Attività sociali, Trasporti, Ambiente, Decentramento eccetera).

Ma quanti Comuni italiani sono in grado di assicurare risorse umane adeguate.
Compito del revisore è anche quello di ricordare alla giunta e al consiglio dei comuni minori , nei suoi suggerimenti per una migliore organizzazione del lavoro, che per gli uffici e servizi senza impatto diretto con il pubblico, la gestione associata è una necessità non più rinviabile.

Incarico di progettazione
Tra gli altri compiti nelle varie fasi dell'investimento, il revisore dovrebbe esaminare la regolarità dell'affidamento dell'incarico di progettazione all'esterno. La determina deve riportare la fonte di finanziamento, l'importo dovuto per la progettazione fino a quella definitiva/esecutiva, la data di presentazione e la data del pagamento; l'importo dovuto per la direzione lavori, per il certificato regolare esecuzione, per il collaudo, che possono cadere in esercizi diversi.

Progetto
La verifica della congruità del quadro economico è importante: quante opere sono rimaste incompiute per quadro economico adattato al budget disponibile, anziché costruito sulla base dei costi reali dell'intervento. Per attivare un investimento non basta realizzare una struttura, ma occorre anche prevedere l'impiantistica, gli arredi, le attrezzature, e tutto quello che è necessario per il suo funzionamento.
Se lo Stato o la Regione assegnano un contributo del 100% per la costruzione della piscina, il vero problema sarà la sua gestione, condizionata dal bacino di utenza, dalla presenza di altre strutture in Comuni contermini, dalla stima della domanda, dai costi per il funzionamento, dalle ore di utilizzo, dalle tariffe orarie, dalla forma di gestione diretta o tramite appalto, dalla disponibilità nel bilancio per coprire il disavanzo della gestione o per erogare contributi/corrispettivi ai soggetti gestori eccetera.
Se la programmazione è prevista per lotti, è evidente che i lotti devono essere funzionali.

Espropri
Nell'ambito del progetto devono trovare copertura gli oneri per l'eventuale acquisizione di terreni o beni immobili. Va definita la procedura (esproprio, acquisizione bonaria, servitù eccetera) e attivato l'iter come previsto dalla normativa.

Affidamento dei lavori
Il percorso deve essere chiaro come pure la stima dei tempi, tenuto conto che le norme contabili in materia di bilancio armonizzato non consentono, come in passato, il mantenimento di residui non connessi a operazioni giuridiche perfezionate e il mancato rispetto dei tempi programmati entro la fine dell'esercizio, comporta ritardi nelle procedure di avvio delle opere e sanzioni connesse al mancato rispetto dei vincoli di finanza pubblica.

Esecuzione dei lavori
I soggetti coinvolti sono il Rup e il direttore dei lavori. È necessario che ogni sforzo venga orientato alla informatizzazione di tutte le fasi della procedura di esecuzione delle opere pubbliche e alla sua correlazione con il sistema contabile utilizzato nell'ente, avente impatto sulle scritture facenti capo al servizio finanziario, per garantire la puntuale, corretta registrazione di tutti gli atti che impegnano l'amministrazione nei confronti dei terzi che a vario titolo andranno a fornire beni, prestare servizi, o vantare crediti nei confronti dell'amministrazione.

Collaudo
Fase conclusiva che va valorizzata in termini temporali al fine di consentire la fruizione dell'opera realizzata.

(*) Presidente Ancrel Friuli Venezia Giulia


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