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Il calcolo delle capacità assunzionali per gli enti locali: i resti

di Sergio Moretti (*) - Rubrica a cura di ANCREL

La Sezione delle Autonomie della Corte dei conti è intervenuta per chiarire un problema di interpretazione che interessa principalmente le amministrazioni locali di più ridotte dimensioni, o, almeno, quelle più attente e prudenti nell'interpretazione e applicazione delle norme, in questo caso preordinate a disciplinare la complessa dinamica delle assunzioni.
La Corte, con particolare fair play istituzionale, definisce i recenti e numerosi interventi del legislatore in materia non sempre coerenti «in termini di sistematicità delle fonti», e individua una valida giustificazione a quello che, a tutti gli effetti, è un vero caos normativo, nella necessità di rispettare il superiore principio di finanza pubblica del contenimento della spesa, come disegnato dalla ormai lontana legge finanziaria per il 2007 (articolo 1 commi 557, 557-bis, 557-ter, 557-quater, legge n. 296/2006, così detti «vincoli generali»).
Correttezza non vuole che la Corte si spinga a rimarcare l'ossimoro di una semplificazione tanto suggestiva nella comunicazione politica quanto inesistente nella pratica quotidiana degli enti locali (e non solo): ad oggi, l'unica vera semplificazione pare essere la riduzione delle dotazioni organiche, con tutte le evidenti difficoltà a carico, soprattutto, delle realtà minori.

La «questione di massima»
La delibera in questione è la numero 25/SEZAUT/2017/QMIG, assunta nell'adunanza del 14 novembre 2017, a seguito della richiesta di parere presentata (non a caso) da un Comune di poco più di mille abitanti alla Sezione di controllo per la Regione Sardegna.
Oggetto del parere è la «questione di massima» in ordine all'utilizzo, nel 2017, dei resti della capacità assunzionale maturati nell'anno 2015 sulla base delle cessazioni intervenute nell'anno 2014.
A chiarire l'importanza della questione per il piccolo ente sono le percentuali: il 100% della capacità relativa alle cessazioni intervenute nell'anno 2014 («resto assunzionale» dell'anno 2015, come individuato dal Dl 90/2014) oppure la misura ridotta del 75% (come previsto dalla legge di stabilità 2016 n. 208/2015, poi modificata dal Dl 113/2016)?
È evidente la differenza, per chi ha (verosimilmente) soltanto 5 dipendenti, tra poter disporre di un dipendente per l'intero oppure per tre quarti.

La cornice normativa
La prima norma di riferimento è l'articolo 3 del Dl 90/2014 che, a dispetto dei dubbi del nostro piccolo Comune, titola «Semplificazione e flessibilità nel turn over»: a seguito di un coordinamento tutt'altro che semplice dei commi di questo articolo, il Comune realizza di poter ricadere, a decorrere dall'anno 2015, nella fattispecie di cui al comma 5-quater, che consente di assumere nel limite del 100 per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell'anno precedente, cioè nel 2014.
Le iniziali aspettative paiono frustrate dalla legge di stabilità per il 2016 (n. 208/2015) che, con un intervento restrittivo, ha ridotto la percentuale del nostro Comune al 75% per gli anni 2016, 2017 e 2018, riservando ancora il 100 per cento ai soli Comuni con popolazione compresa tra 1.000 e 3.000 abitanti che rilevano nell'anno precedente una spesa per il personale inferiore al 24% della media delle entrate correnti registrate nei conti consuntivi dell'ultimo triennio.

I diversi pareri
La Sezione di controllo per la Regione Sardegna ha ritenuto necessario sottoporre il quesito ricevuto dall'ente locale all'attenzione della Sezione delle Autonomie in sede nomofilattica non trovando condivisibile l'orientamento espresso in merito dalla omologa Sezione lombarda che, con la deliberazione n. 23/2017/PAR del 14 febbraio 2017, affermava che «i resti devono essere presi in considerazione solo per determinare l'entità del budget di spesa su cui va parametrata la capacità assunzionale che deve necessariamente essere rispettosa della percentuale fissata dal legislatore per l'anno in cui si intende procedere con la nuova assunzione», secondo un criterio definito «di competenza» (quindi 75 per cento, nel nostro caso).
Al contrario, la Sezione sarda ritiene che i resti delle pregresse capacità assunzionali, da aggiungere alla capacità «di competenza», devono essere conservati nella misura con cui sono stati quantificati nel periodo in cui è stata determinata la capacità non ancora utilizzata, ovvero, nel caso di specie, nella misura del 100 per cento formatasi nell'anno 2015 rispetto alle cessazioni del 2014.
Secondo tale interpretazione, come bene spiega la delibera in esame, viene quindi autorizzata la conservazione e il successivo impiego del resto, secondo il principio del tempus regit actum, ovvero della regola in vigore al momento del compimento dell'atto, inteso come maturazione del resto.
Per esemplificare, i resti determinati nel corso del triennio 2014-2016 integrano la capacità assunzionale dell'anno 2017 senza soggiacere a eventuali variazioni sulla base della percentuale di turn over vigente per lo stesso 2017.

I chiarimenti della Sezione Autonomie
La Sezione delle Autonomie formula le sue considerazioni ribadendo la complessità degli interventi legislativi succedutisi dal 2014 e dei meccanismi di calcolo, ancorati a una pluralità di parametri di riferimento, tra i quali, nel caso del piccolo Comune sardo, rientra evidentemente un rapporto virtuoso tra la spesa di personale e la complessiva spesa corrente.
Precisa quindi, richiamando la sua precedente delibera n. 28/2015/QMIG, che l'articolo 3 del Dl 90/2014 consente – a decorrere dal 2014 – il cumulo delle risorse destinate alle assunzioni per un arco di tempo non superiore a tre anni, sotto la condizione del rispetto della programmazione del fabbisogno di personale e di quella finanziaria e contabile: si possono quindi utilizzare gli spazi di spesa di personale maturati per effetto del turn over realizzatosi in un esercizio non immediatamente precedente quello dell'avvio della procedura di assunzione, nella misura regolata dalla legge vigente nel momento del calcolo della capacità assunzionale, purché entro il triennio dalla stessa maturazione.
Con il richiamo alla deliberazione n. 52/2010 delle Sezioni riunite in sede di controllo, la Sezione Autonomie riconosce che la conservazione (o la somma) dei resti è necessaria per superare la difficoltà che gli enti più piccoli incontrano nel raggiungere la possibilità di assunzione di una nuova unità di personale solo considerando le cessazioni anno per anno; afferma quindi che «appare plausibile, pur nel rispetto della riduzione complessiva della spesa, procedere ad assunzioni che sommino le cessazioni di più anni».
Conclude quindi con il corollario che «le norme sopravvenute rilevano esclusivamente ai fini della determinazione della capacità assunzionale di competenza e non incidono sulle situazioni già definite, ancorché astrattamente, sotto un diverso, precedente, regime normativo».
Il finale principio di diritto, formulato in sostanziale adesione alla prospettazione della sezione remittente sarda, è la chiara affermazione che la determinazione della capacità assunzionale costituisce il contenuto legale tipico della facoltà di procedere ad assunzioni, è potenzialmente correlata alle cessazioni dal servizio, ma, soprattutto, è costitutiva di uno spazio finanziario di spesa che deve essere sempre rispettoso dei vincoli di finanza pubblica.
Il nostro piccolo Comune nel 2017 potrà quindi sostituire il dipendente cessato nel 2014, purché rispetti il vincolo generale di riduzione della spesa.

(*) Dottore Commercialista


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