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Dall'Associazione Contare qualche spunto per il percorso di armonizzazione

di Luca Bisio e Onelio Pignatti

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Il 10 novembre 2017 l’Associazione Contare ha tenuto, presso la sede della Regione Emilia Romagna, un incontro sul tema “Il ruolo dell’Associazione per la completa ed effettiva attuazione dell’armonizzazione contabile”.
Durante l’incontro sono emerse alcune riflessioni che possono costituire un contributo interessante per la continuazione del percorso di riforma della contabilità pubblica introdotto dal Dlgs 118/11.

Finalità ed elementi
Innanzitutto si sono richiamate finalità ed elementi essenziali della riforma che appare opportuno confermare:
• l’armonizzazione della contabilità pubblica può essere considerata un risultato importante che completa un percorso di rinnovamento dei sistemi contabili pubblici sviluppato a partire dalla metà degli anni ’90 e, pur con le sue specificità, si inserisce all’interno del quadro di riforme contabili stimolato dalla Commissione europea;
•  il sistema di bilancio mantiene il proprio baricentro sulla contabilità finanziaria, puntando tuttavia al rafforzamento della coesistenza del principio di competenza finanziaria e di quello di competenza economica;
•  il sistema contabile integrato (finanziario ed economico-patrimoniale), fondato su un piano dei conti comune e sulla transazione elementare, attraverso la quale viene garantita la tracciabilità di tutte le operazioni contabili nei diversi sistemi informativi dell’ente costituisce una scelta di campo essenziale relativamente all’impianto generale della contabilità pubblica;
• la rivisitazione del principio di competenza finanziaria nella sua accezione “potenziata” porta come conseguenza positiva una virtuosa ridefinizione del significato delle principali determinazioni quantitative di contabilità finanziaria, una maggiore rilevanza del bilancio pluriennale e l’introduzione del fondo pluriennale vincolato, quale strumento per garantire la copertura pluriennale delle spese in base al nuovo principio di competenza finanziaria;
  l’introduzione del bilancio consolidato favorisce la misurazione e l’analisi della performance del gruppo pubblico locale.

Le criticità
Tuttavia, accanto a tali elementi positivi, si sono evidenziate alcune criticità della riforma che possono essere così sintetizzate:
  la riforma per alcuni aspetti molto importanti è ancora incompleta. Ci sono, infatti, attori importanti della PA che non sono ancora del tutto “armonizzati”. Ad esempio non c’è completa coerenza tra alcuni criteri di contabilizzazione tipici della contabilità dello Stato e quelli degli enti territoriali. Allo stesso modo la specificità della Sanità che si vede dedicato l’intero Titolo II del Dlgs 118/11 non facilita la sua integrazione con la restante contabilità regionale;
•  la riforma è complessa. 16 Principi contabili generali, 4 Principi applicati, schemi di bilancio corredati da numerosi allegati, variazioni di bilancio articolate per tipologie e soggetti responsabili, 3 piani dei conti, tassonomie e 8 Dm di modifica in 3 anni sono un carico concettuale ed operativo molto gravoso da sopportare;
•  alcuni aspetti del Dlgs 118/11 appaiono incoerenti con quanto definito dalla normativa sul pareggio di bilancio in Costituzione (Dlgs 243/12). Ad es. l’equilibrio di bilancio previsto dal Dlgs 118/11 comprende l’avanzo di amministrazione mentre lo stesso avanzo non è considerato quale elemento costitutivo nel pareggio di bilancio;
  vi è un eccesso di controlli, spesso ridondanti, da parte di molti soggetti interni ed esterni all’ente. Ad esempio, Corte dei conti, Mef e revisori sono tenuti a chiedere questionari, relazioni e report su materie affini, o anche uguali, ma con modulistiche e tempi di adempimento non omogenei e coordinati, nonostante un’innovazione come la Banca dati amministrazioni pubbliche (Bdap) dovrebbe essere tesa a ridurre e semplificare i vari adempimenti.

Il contesto
A queste difficoltà si associa la situazione di contesto degli enti locali.
Ci si trova di fronte a:
•  ri-centralizzazione dei processi decisionali che precedentemente erano in capo agli EELL;
•  incertezza derivante da un processo di riassetto istituzionale (riforma delle province, gestioni associate obbligatorie, ecc.) che pare essere perennemente “a metà del guado”;
•  rilevante riduzione dell’autonomia tributaria e finanziaria degli enti;
•  nuovi vincoli posti dal “pareggio di bilancio” in Costituzione;
• forte ingerenza nelle scelte gestionali dell’ente (ad esempio vincoli alla spesa di personale, all’acquisto di beni e servizi, alle attività formative, ecc.);
•  eccesso di controlli spesso formali, che nei fatti non riescono ad entrare nel merito delle situazioni specifiche.
Quanto detto può portare ad una deriva negativa del percorso di riforma almeno da questi punti di vista:
  rigetto della riforma da parte degli operatori dei servizi finanziari, soverchiati dalla complessità della sua attuazione, nonché da parte degli operatori degli altri servizi e degli amministratori, ai quali la riforma chiede un pieno coinvolgimento nella gestione contabile, con un radicale cambiamento culturale rispetto al passato;
•  incompleta applicazione dei principi contabili in alcune aree anche vaste del Paese, con conseguente applicazione della riforma a più velocità;
•  preminenza della forma (ne sono un esempio l’eccessiva focalizzazione sugli schemi contabili e sulla loro compilazione) rispetto alla sostanza (presidio dei principi fondanti della riforma);
•  indebolimento del ruolo del responsabile dei Servizi finanziari all’interno dei processi decisionali ed evolutivi dell’ente locale generato dalla costante pressione degli adempimenti quotidiani (compilazione di schemi e questionari) ed alla conseguente impossibilità di interpretare anche un ruolo manageriale e di motore del cambiamento nel presidio degli equilibri di bilancio.

Le scelte
È perciò opportuno che il percorso di riforma si caratterizzi, a tre anni dal suo avvio a regime, per:
  scelte di semplificazione che permettano di riportare l’enfasi sui principi cardine del Dlgs 118/11, semplificando gli aspetti meramente adempimentali, con un’attenzione particolare alla sostenibilità ed effettività della riforma per le realtà medio-piccole;
• iniziative di ascolto attivo delle problematiche che gli operatori fanno emergere, quale contributo del territorio alla definizione delle prossime modifiche normative;
•  una maggiore attenzione al raccordo con altre normative di settore che impattino sui sistemi di programmazione, contabilità e controllo degli enti locali (ad es. Riforma Madia, anticorruzione e trasparenza, Codice degli appalti,ecc.).
• un investimento forte ed effettivo sulla formazione di competenze sia a sostegno del ruolo dei responsabili e degli operatori finanziari, sia a favore degli altri responsabili dei servizi e dei decisori politici.


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