Comuni, cala l’indebitamento ma anche gli investimenti

Non ci sono soltanto le regole sugli appalti, l'incapacità progettuale, i ricorsi infiniti delle imprese e i vincoli alla spesa dei surplus dei bilanci nella drastica caduta degli investimenti comunali. Il Rapporto sulla finanza locale 2017 del centro studi di Cassa depositi e prestiti, che sarà pubblicato nei prossimi giorni e Il Sole 24 Ore è in grado di anticipare, torna a porre l'accento, con dati nuovi, anche sul crollo di mutui e prestiti contratti dagli enti locali. Un genere di finanziamento degli enti locali che, a differenza dei trasferimenti statali, va in larghissima parte destinato alla spesa per investimenti.

Lontani dal picco del 2008
Nel 2016, infatti, mutui, prestiti obbligazionari e altre forme di finanziamento (tra cui cartolarizzazioni e leasing) contratti dagli enti locali sono scesi a 654 milioni, con una ulteriore riduzione di 110 milioni rispetto a quelli contratti nel 2015. Nel 2007 questa voce ammontava a 4.184 milioni e l'anno successivo aveva toccato il picco massimo con 4.269 milioni. Nel crollo dei prestiti (-84% in dieci anni) ha avuto un ruolo decisivo il limite di indebitamento che è stato introdotto e via via inasprito dal patto di stabilità interno fino al 2012-2014 quando questo limite è stato abbassato dal 10% all'8%.
La drastica inversione di rotta imposta con l'allentamento del patto di stabilità interno dei comuni dal governo Renzi con la legge di stabilità 2015 e continuata dal governo Gentiloni poi, non ha prodotto neanche su questo specifico strumento i risultati sperati. Con il tetto all'indebitamento risalito al 10% nel 2015, infatti, il livello dei nuovi prestiti è ulteriormente sceso da 923 a 764 milioni, dimostrando che di questo specifico aspetto delle nuove regole sul patto di stabilità interno non hanno beneficiato di fatto neanche i comuni virtuosi.

La quota di mercato di Cdp
Quanto allo stock dei prestiti contratti dagli enti locali, il livello generale ha toccato la punta massima nel 2010 con 114 miliardi per poi scendere gradualmente fino agli 89 milioni del 2016. La variazione negativa del livello di indebitamento degli enti locali è stata di 22 miliardi tra il 2007 e il 2016.
Il rapporto sulla finanza locale 2017 sottolinea come Cdp «detiene un'ampia quota di mercato del finanziamento degli enti locali, storicamente rappresenta il partner numero uno degli enti locali e continua oggi a svolgere un ruolo determinante». In particolare «i dati sui finanziamenti concessi vedono Cdp responsabile rispettivamente del 91% (691 milioni di euro) e del 76% (495 milioni di euro) del totale delle concessioni agli enti locali rispettivamente per il 2015 e 2016».
L'analisi del debito locale, che anche a livello regionale è stato tagliato del 33% nel decennio 2007-2016, con una riduzione della esposizione debitoria di 15 miliardi di euro, «acquisisce valore soprattutto in considerazione di come l'indebitamento rappresenti storicamente uno strumento fondamentale a disposizione delle autonomie locali per finanziare le spese in conto capitale e, dunque, gli investimenti». Il rapporto sottolinea come «a una forte caduta degli investimenti pubblici si associ una riduzione del debito lordo delle autonomie locali che nell'anno appena passato è tornato ai livelli del 2005».

Cala il debito degli enti locali
Il rapporto Cdp evidenzia lo sforzo virtuoso compiuto dalle regioni e dagli enti locali nella riduzione del loro debito nel periodo 2007-2016. Sforzo indotto proprio dal patto di stabilità interno e dalla centralizzazione del controllo delle finanze locali che ha generato. Mentre infatti il complesso delle amministrazioni pubbliche hanno visto crescere il loro debito di 612 miliardi, da 1.605 a 2.217 miliardi (+38%), con una crescita del debito delle amministrazioni centrali di 612 miliardi, le autonomie locali hanno abbattuto il debito di 22 miliardi (-20%). Tendenza confermata nel 2016, con una crescita del debito del 2,3% delle amministrazioni centrali (da 2.079 a 2.128 miliardi) e una riduzione del 4% del debito delle autonomie locali (da 93 a 89 miliardi). Lo sforzo maggiore in termini di consolidamento lo hanno compiuto le Regioni riducendo lo stock di debito di 14 miliardi passando da 45 a 31 miliardi di euro (-30%) mentre il debito dei comuni è diminuito di 6,5 miliardi da 47 miliardi (-13%) e quello delle province da 9 a 7,5 miliardi (-15%).
L'analisi del contributo dato dalle varie componenti della Pa alla formazione dell'avanzo primario, contenuta nel Rapporto, consente ulteriori, significativi approfondimenti. In particolare, l'inserimento del dato dei trasferimenti interni alla Pa, in particolare dalle amministrazioni centrali a quelle regionali e locali, consente una lettura più articolata e in parte diversa da quella fondata sui semplici saldi di bilancio. Qui appare chiaro, in termini generali, lo scambio fra minore debito e maggiori trasferimenti, con un peggioramento sostanziale però della qualità della spesa, a scapito degli investimenti (e dei comuni).

Focus su sanità e previdenza
È infatti chiaro che a beneficiare della crescita dei trasferimenti siano stati i due comparti in cui la spesa continua a crescere in modo pesante sia in termini assoluti che con riferimento alla spesa corrente: la sanità e la previdenza.
Nel 2015 l'amministrazione centrale aveva effettuato trasferimenti verso altre amministrazioni per 198 miliardi e di questi 110,7 andavano alla sanità regionale (erano 99,1 miliardi nel 2007 con una crescita superiore al 10% anche se si era registrata una riduzione rispetto ai 113,8 miliardi del 2014) e 109,4 alla previdenza (erano 71,9 nel 2007 con una crescita del 52% e in aumento rispetto ai 108,3 del 2014). Va detto, a proposito della sanità e del bilancio regionale, che i trasferimenti riguardanti le regioni per spese diverse dalla sanità sono stati negativi (quindi dalle regioni al “centro”) per 46,4 miliardi, in sostanziale continuità rispetto al 2007 (-48,7).
Nel 2015 i trasferimenti complessivi delle amministrazioni centrali erano stati di 198,1 miliardi e quelli alle autonomie locali erano stati complessivamente di 88,7 miliardi, mentre nel 2016 le due poste salivano rispettivamente a 203,7 e 95,9 miliardi. Per avere un termine di raffronto storico, nel 2007 i trasferimenti delle amministrazioni centrali complessivi ammontavano a 161,4 miliardi e quelli alle autonomie a 89,4 miliardi. Ci sono quindi fra il 2007 e il 2016 oltre 42 miliardi di maggiori trasferimenti dello Stato, di cui 6,5 miliardi sono i maggiori trasferimenti alle amministrazioni locali. Se poi guardiamo i comuni, i trasferimenti si sono notevolmente ridotti, passando dai 24,3 miliardi del 2007 agli 11,6 miliardi del 2015.

Il saldo primario delle varie componenti della Pa
Questo quadro consente al Rapporto finanza locale di Cdp di calcolare il concorso alla formazione del saldo primario delle varie componenti della Pa tenendo conto anche dei trasferimenti interni alla Pa. La fotografia denota le stesse tendenze di fondo, ma con toni assai più sfumati. «Mentre il saldo primario dell'amministrazione pubblica scende dal 4,6% del 1999 all'1,5% del 2015, il contributo dei comuni alla formazione di tale saldo migliora dal -1,8% al -0,5%». In valori assoluti, pesa, come si diceva, il deficit pensionistico con un trasferimento alla previdenza che passa da 71,9 a 109,4 miliardi e contribuisce in senso negativo ben oltre la riduzione complessiva del saldo primario generale di bilancio che passa da 52,1 a 25,5 miliardi. Il concorso alla formazione del saldo primario totale della Pa centrale passa da 201,8 a 221,7 miliardi mentre, considerando i trasferimenti (compresa la sanità), il concorso alla formazione del saldo primario delle autonomie locali resta negativo (disavanzo) passando da 85,4 a 88,9 miliardi. Per i comuni, comunque, il miglioramento verso il pareggio di bilancio complessivo, anche calcolato al lordo dei trasferimenti statali, è costante, passando da -23,5 a -8,7 miliardi.

Gli investimenti da rafforzare
Tornando al tema investimenti, quale ricetta propone il Rapporto per creare le condizioni per un nuovo slancio quantitativo e qualitativo? Sul piano generale, il Rapporto ripropone «un diverso mix di politiche per ridurre il rapporto debito/Pil» e rilancia la ricetta non originale di finanziare a debito i nuovi investimenti degli enti locali, sostenendo che la destinazione alla spesa in conto capitale degli avanzi primari registrati dai comuni (più o meno compensati dagli anni di disavanzo) avrebbe comportato una maggiore crescita è una riduzione del rapporto debito/Pil. Correttamente il Rapporto evidenzia che questa conclusione si registra «per le assunzioni fatte in sede di simulazione», in particolare che l'avanzo primario possa trasformarsi direttamente in nuovi investimenti, a dispetto della dispersione delle somme fra diversi livelli di governo e delle possibili obiezioni UE. Non è detto, ovviamente che sia così, come dimostrano gli scarsi risultati conseguiti a oggi proprio dalla riforma del patto di stabilità interno.

Acqua e banda ultralarga catalizzatori di nuovi investimenti
Ma la parte più originale della proposta contenuta nel rapporto è nella individuazione di due settori, il settore idrico e quello della banda ultralarga, che oltre a essere strategici per lo sviluppo territoriale e indurre investimenti in questo senso di alta qualità, possono anche essere attrattori di finanziamenti di mercato con vari strumenti. L'indebitamento, in altre parole, potrebbe assumere varie forme - dal finanziamento corporate delle utilities al prestito obbligazionario, dal project financing a tipologie settoriali di obbligazioni come gli hydrobond - ed essere strettamente collegato alla qualità dei progetti messi in campo dai gestori e dagli enti di riferimento e alla loro capacità di produrre risultati. Questo potrebbe consentire anche la selezione di progetti a maggiore capacità di sviluppo e a maggior impatto sul Pil, oltre che garantire il recupero del gap rispetto alle prescrizioni UE (per esempio nella depurazione e nella fognatura) e ai livelli degli altri Paesi europei. Una proposta che si avvicina al nodo fondamentale del rilancio di investimenti di qualità nei prossimi anni. A patto che cresca la capacità di progettare e finanziare progetti validi.

Il rapporto sulla Finanza locale della Cassa depositi e prestiti