Fuori dal debito le operazioni di leasing finanziario che rientrano nelle regole del partenariato

La Corte dei conti, sezione delle Autonomie (deliberazione n. 26/2016), aveva stabilito che un'operazione di leasing finanziario in costruendo, se stipulata dopo il 1° febbraio 2015, sia sempre assimilata all'assunzione di un debito, e, come tale, vada contabilizzata. La Sezione regionale della Lombardia (deliberazione n. 36/2017), tuttavia, risollecita nuovamente un intervento riguardo alle operazioni di partenariato pubblico privato, previste dal nuovo codice dei contratti, riferite anche al leasing finanziario, che sembrerebbero in contrasto con una definizione di indebitamento prevista nei nuovi principi della contabilità armonizzata, chiedendo quale normativa applicare nel caso in cui dovessero ricorrere tutte le condizioni previste nel nuovo codice degli appalti.
La questione di massima è stata risolta dalla Corte dei conti, sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 15/2017.

Il leasing finanziario e i principi contabili
Rileva il collegio contabile che nell'articolo 75 del Dlgs 118/2011, introdotto con il Dlgs 126/2014, il leasing finanziario è stato inserito tout court tra le fonti di indebitamento, tanto che il punto 3.25 del principio contabile allegato 4/2 si è adeguato alla nuova formulazione delle disposizioni in materia di indebitamento, precisando come ai fini dell'armonizzazione dei sistemi contabili, il leasing finanziario ed i contratti assimilati, che nell'uso sono conosciuti con altra definizione, quali il leasing immobiliare, leasing in costruendo, sale and lease-back, ecc., sono contratti di finanziamento e le relative operazioni sono registrate con le medesime scritture utilizzate per gli investimenti finanziati da debito. Inoltre, la circolare 5/2016 del ministero dell’Economia ha esaltato la sostanza sulla forma precisando che «Costituisce, altresì, operazione di indebitamento il leasing finanziario, quando il contratto, anche se definito “di leasing operativo”, stipulato successivamente al 1° gennaio 2015, prevede la facoltà di riscattare il bene».

Il partenariato pubblico privato
Proprio in riferimento al tema dell'indebitamento, il Dlgs 50/2016, come modificato dal Dlgs 56/2017, ha precisato che non rientrano nell'indebitamento le operazioni di partenariato pubblico privato, incluso il leasing finanziario, qualora si sia in presenza di un prevalente trasferimento di rischi (costruzione, domanda o disponibilità) in capo al soggetto privato. Infatti, l'articolo 180 del nuovo Codice dei contratti dà un'amplissima estensione ai contratti di partenariato precisando che: «Nella tipologia dei contratti di cui al comma 1 rientrano la finanza di progetto, la concessione di costruzione e gestione, la concessione di servizi, la locazione finanziaria di opere pubbliche, il contratto di disponibilità e qualunque altra procedura di realizzazione in partenariato di opere o servizi che presentino le caratteristiche di cui ai commi precedenti».

Il coordinamento delle due normative
Pur precisando il Collegio contabile che sarebbe auspicabile un intervento chiarificatore da parte del legislatore, nel frattempo è necessario risolvere la dicotomia tra norme di carattere primario risolvendo la questione ricorrendo al regime delle “presunzioni”. In particolare, con l'articolo 75 del Dlgs 118/2011 si è introdotta una presunzione legale circa la qualificazione del leasing finanziario come fonte di indebitamento. Tale presunzione, in primo tempo assoluta, con il Dlgs 50/2016, come modificato dal Dlgs 56/2017, deve ritenersi avere carattere relativo (iuris tantum). In tale nuova cornice è allora possibile stabilire che il leasing finanziario costituisce indebitamento, salvo che l'amministrazione, previa valutazione della convenienza ed economicità dell'operazione, non dimostri rigorosamente che i rischi siano allocati in capo al contraente privato, coerentemente con le indicazioni comunitarie. In altri termini, al fine di superare la presunzione legislativa di indebitamento, l'amministrazione avrà l'onere di precostituirsi, sia all'inizio (atti preparatori del contratto) che in fase di conclusione del contratto, l'esatta allocazione dei rischi trasferiti all'operatore privato tale da qualificare l'operazione nelle ristrette regole del partenariato pubblico privato. Ciò, inoltre, risulta coerente con le operazioni di partenariato volute dal legislatore, dove l'aspetto dell'indebitamento è solo uno delle variabili delle operazioni, assumendo portata decisiva la natura dei rischi e l'allocazione degli stessi in capo solo all'operatore economico (o almeno in via prevalente). Qualora, pertanto, l'operatore economico assuma concretamente i rischi prevalenti dell'operazione di costruzione dell'opera pubblica, fermo restando il rispetto dell'equilibrio economico finanziario dell'operazione, allora anche il leasing in costruendo sarà considerata un'operazione neutra per l'ente locale in tema di indebitamento.
Sulla questione della corretta interpretazione della normativa, anche in riferimento ai principi della contabilità armonizzata, assume rilievo il recente intervento del rappresentate della Corte dei conti nella riunione Arconet del 3 maggio 2017, il quale aveva modo di precisare quanto segue: «Risulta necessario definire i confini della competenza della Commissione Arconet anche in relazione alle competenze dell'Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali e della Corte dei conti in particolare per coordinare la gestione dei quesiti che pervengono dagli enti soggetti alla disciplina del Dlgs 118 del 2011».

La delibera della Sezione Autonomie della Corte dei conti n. 15/2017