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Riscossione spontanea degli enti locali a rischio caos

di Stefano Baldoni (*) - Rubrica a cura di Anutel

Alle volte le disposizioni nate con le migliori intenzioni finiscono per creare più problemi di quelli che intendono risolvere. È questo il caso della norma contenuta nell'articolo 2-bis del Dl 193/2016, introdotta in sede di conversione del decreto. La norma, prevista per porre rimedio ai limitati, per quanto eclatanti, casi di mancato riversamento ai Comuni delle somme riscosse da parte di taluni concessionari della riscossione, iscritti nell'albo di cui all'articolo 53 del Dlgs 446/1997, prevede una formulazione non del tutto chiara né sulla sua portata e neppure sui suoi effetti.

La riscossione spontanea delle entrate comunali
L'articolo 2-bis appena sopra richiamato stabilisce le modalità di effettuazione del versamento spontaneo dei tributi e delle altre entrate dei comuni e degli altri enti locali, individuandole nel dettaglio. In particolare, il versamento spontaneo dei tributi deve avvenire direttamente sul conto corrente di tesoreria dell'ente impositore, ovvero mediante il modello F24 o ancora attraverso gli strumenti di pagamento elettronici resi disponibili dagli stessi enti impositori. Fanno eccezione solo l'Imu e la Tasi, le quali continuano a poter essere versate esclusivamente mediante il modello F24 o i bollettini postali aventi caratteristiche analoghe al predetto modello, approvato con appositi provvedimenti. Il versamento spontaneo delle altre entrate può avvenire invece solo sul conto corrente di tesoreria dell'ente o attraverso gli strumenti elettronici di pagamento. La norma nello stabilire le citate modalità, sottrae espressamente ai comuni ed agli altri enti qualunque altra possibilità di scelta, operando in espressa deroga alla potestà regolamentare disciplinata dall'articolo 52 del Dlgs 446/1997. La disposizione, specificando che il versamento spontaneo deve essere effettuato direttamente sul conto corrente postale di tesoreria, di fatto preclude qualunque forma di intermediazione da parte di soggetti esterni, poiché in tale caso non si avrebbe un afflusso diretto delle somme nel conto comunale, ma di natura mediata. Il conto corrente di tesoreria è per definizione il conto acceso dall'ente presso il suo tesoriere, anche se nulla impedisce che l'ente possa avere più conti tecnici presso lo stesso tesoriere nei quali affluiscono le diverse entrate, per facilitare le operazioni di contabilizzazione delle stesse, magari prevedendo il riversamento quotidiano delle somme nel conto di tesoreria principale e, quindi, per gli enti soggetti al regime di tesoreria unica, presso la Banca d'Italia. Il dettato della norma dell'articolo 2-bis sembrerebbe precludere la possibilità di introito dei tributi comunali nei conti correnti postali. Tali conti, pur essendo gestiti dal tesoriere comunale anche se intestati all'ente (articolo 209 del Dlgs 267/2000), sono infatti diversi dal conto corrente di tesoreria. Pertanto, con il versamento degli importi nei conti postali non si avrebbe un loro afflusso diretto sul conto di tesoreria comunale, richiesto invece dalla norma. Peraltro le somme non confluirebbero immediatamente in Banca d'Italia, tenuto conto che la prassi ministeriale e il principio contabile allegato 4/2 al Dlgs 118/2011 stabiliscono un termine anche fino a 15 giorni per il riversamento delle somme riscosse con modalità diverse dal versamento diretto in tesoreria. Il riferimento agli strumenti di pagamento elettronici resi disponibili dagli enti creditori sembra richiamare l'obbligo di aderire al nodo dei pagamenti Pagopa. In particolare, gli strumenti ed i canali di pagamento elettronico che l'ente può rendere disponibile al cittadino tramite il nodo Pagopa comprendono i bonifici bancari e postali, i bollettini di conto corrente postale, i versamenti effettuati con carte di debito, di credito, prepagate ovvero altri strumenti di pagamento elettronico disponibili, che consentano anche l'addebito in conto corrente, avvalendosi dei prestatori di servizi di pagamento. Quest'ultimi pagamenti possono essere effettuati presso Atm o Pos fisici o virtuali messi a disposizione dai prestatori di servizi di pagamento ovvero essere eseguiti autorizzando addebiti diretti da parte dell'utilizzatore finale. Pertanto, il conto corrente postale, che sembrava escluso da una prima lettura delle norma, torna fruibile seppure mediante l'adesione al sistema Pagopa (peraltro obbligatoria). Infine, la perentorietà della norma mette in dubbio la possibilità di riscuotere direttamente per cassa alcune entrate extratributarie ordinariamente introitate in tale modo, come ad esempio i diritti o alcuni proventi di minore importo. Anche se si potrebbe sostenere che, trattandosi di somme incassate da agenti contabili interni tenuti al riversamento periodico presso il conto di tesoreria, le stesse sono comunque riscosse direttamente dall'Ente. Ci si potrebbe interrogare poi sull'effetto di tale norma sulle entrate relative ai servizi affidati in concessione a terzi.

Il problema delle concessioni della riscossione spontanea
La disposizione appena citata sembra precludere la possibilità che soggetti esterni, nello specifico i concessionari iscritti all'albo e gli altri soggetti di cui all'articolo 52, comma 5, del Dlgs 446/1997, tra cui anche le società in house, possano riscuotere direttamente le somme derivanti dal versamento spontaneo delle entrate. Un primo problema è legato alla definizione di quest'ultimo. Di norma, il versamento spontaneo è quello derivante dall'adempimento del contribuente alle scadenze di legge, contrapponendosi alla riscossione coattiva che è invece quella conseguente all'inadempimento del soggetto passivo (es. la riscossione dell'avviso di accertamento, dell'ingiunzione fiscale o della cartella di pagamento). Una rigorosa lettura letterale della norma sembrerebbe consentire invece ai soggetti esterni la possibilità di effettuare direttamente la riscossione coattiva, considerando altresì che rimane tuttora in vigore la norma dell'articolo 7, comma 2, lettera gg-septies, del Dl 70/2011, in base alla quale, nel caso di affidamento esterno della riscossione, il concessionario effettua quest'ultima su appositi conti allo stesso intestati, separati per ogni ente affidatario, per poi provvedere al riversamento periodico delle somme introitate al netto dell'aggio spettante. Un doppio binario (riscossione spontanea preclusa, riscossione coattiva ammessa) che tuttavia, se l'intento della norma è quello di evitare il mancato riversamento delle somme agli enti, non sembra avere una giustificazione logica. Resta poi da capire come si coordinano le disposizioni dell'articolo 2-bis del Dl 193/2016 con la norma contenuta nell'articolo 2 del medesimo decreto che, in deroga alle ordinarie procedure di affidamento esterno delle entrate, consente agli enti locali, dal 1° luglio 2017, di affidare direttamente la riscossione spontanea e coattiva delle entrate tributarie e patrimoniali al nuovo soggetto pubblico «Agenzia delle entrate-riscossione». Un affidamento che a questo punto, stante la previsione dell'articolo 2-bis, non dovrebbe includere il potere da parte dell'ente pubblico di riscossione di introitare direttamente le somme, salvo non voler ritenere che l'articolo 2 citato sia una norma speciale che prevale su quella di portata generale dettata dall'articolo 2-bis.

L'effetto sui contratti in essere
Se la norma dispiega senza dubbio i suoi effetti sui contratti di concessione della riscossione delle entrate comunali futuri, tutto da risolvere è invece il nodo dei contratti in essere. Ci si interroga se la norma, imperativa ed in deroga alla potestà regolamentare, intervenga sui contratti già sottoscritti alla data di entrata in vigore della stessa, stipulati sulla base di un potere derogatorio regolamentare di cui l'ente non dispone più. In proposito potrebbero soccorrere le norme dell'articolo 1419, comma 2, e dell'articolo 1339 del Codice civile, in base alle quali, per il principio di conservazione dei contratti, si potrebbe verificare una sostituzione automatica delle clausole contrattuali con le norme imperative successive, a prescindere dal fatto che le prime siano anteriori. È comunque evidente che una tale circostanza potrebbe ingenerare richieste di modifica delle condizioni contrattuali in essere, la cui fondatezza comunque sarebbe tutta da verificare. In conclusione, la disposizione di legge, seppure da accogliere con favore per i suoi intenti di tutela delle casse degli enti locali, meriterebbe opportuni interventi normativi o di prassi, volti a chiarire la sua applicabilità anche ai contratti in essere e gli strumenti di incasso effettivamente utilizzabili dagli enti locali per la riscossione spontanea. Il tutto prima che si scateni l'immancabile ed ennesimo caos nella già sofferente riscossione delle entrate locali.

(*) Vice Presidente Anutel - Docente esclusivo Anutel


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