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Orticelli in attesa dell'esclusione dall'Imu

di Stefano Baldoni (*) - Rubrica a cura di Anutel

Con la risposta del Ministero dell'economia e delle finanze al question time tenutosi presso la VI Commissione della Camera dei Deputati lo scorso 6 ottobre, è stato di nuovo posto alla ribalta il problema dell'esenzione dall'Imu dei terreni diversi da quelli agricoli e da quelli edificabili. A parere del Ministero, infatti, mentre l'esenzione prevista per i terreni agricoli ubicati nei comuni montani o di collina si estende anche a «quelli non propriamente agricoli», non altrettanto scontata è l'agevolazione in favore di quest'ultimi nel caso in cui gli stessi siano ubicati nei comuni non montani o di collina.

L'esenzione Imu per i terreni agricoli
Con l'entrata in vigore dell'Imu, avvenuta nel 2012, sono divenuti soggetti all'imposta tutti i terreni e non più, come accadeva nell'Ici, solamente le aree edificabili e i terreni agricoli (ad eccezione di quelli pertinenziali di fabbricati).
L'articolo 2, comma 1, lettera c), del Dlgs 504/1992 chiarisce che sono terreni agricoli quelli adibiti all'esercizio delle attività indicate nell'articolo 2135 del codice civile, vale a dire le attività di coltivazione del fondo, di selvicoltura, di allevamento di animali e quelle connesse a quest'ultime, svolte dall'imprenditore agricolo. Nella definizione di terreno agricolo, stando alla lettera della norma, non rientrano invece quei terreni non effettivamente destinati allo svolgimento delle attività anzidette. Terreni che sono comunque soggetti a Imu (mentre non lo erano all'Ici stante il diverso presupposto di quest'ultimo tributo, limitato al possesso di fabbricati, aree edificabili e terreni agricoli, come anche chiarito dalla circolare del Ministero delle finanze n. 9/1993).
Con le modifiche apportate dalla legge di stabilità 2016 all'esenzione dall'imposta prevista in favore dei terreni agricoli ubicati nei comuni montani o di collina dalla lettera h) dell'articolo 7 del Dlgs 504/1992, si è tuttavia riproposta la mai definitivamente risolta questione del trattamento tributario dei terreni non destinati allo svolgimento delle attività agricole (non edificabili) ai fini Imu.
L'articolo 1, comma 13, della 208/2015 ha infatti stabilito che, a decorrere dal 1° gennaio 2016, l'esenzione contenuta nella sopra citata lettera h) è riconosciuta ai terreni agricoli ubicati nei comuni definiti come montani o di collina dalla circolare del Ministero delle finanze n. 9/1993, oltre che a tutti i terreni agricoli posseduti e condotti da coltivatori diretti o da imprenditori agricoli professionali (articolo 1 del Dlgs 99/2004), iscritti nella previdenza agricola. Inoltre, l'esenzione è stata confermata anche per tutti i terreni agricoli ubicati nel territorio delle isole minori e per quelli a immutabile destinazione agro-silvo pastorale, a proprietà collettiva indivisibile e inusucapibile. La novella ha abrogato le previgenti norme contenute nel Dl 4/2015, valide per il biennio 2014-2015, le quali avevano stabilito che l'esenzione spettasse a tutti i terreni agricoli ubicati nei comuni montani o parzialmente montani (in quest'ultimo caso solo se posseduti e condotti da coltivatori diretti o da imprenditori agricoli professionali iscritti nella previdenza agricola, salvo eccezioni), come risultante dalla classificazione Istat dei comuni, prevedendo l'estensione del beneficio anche in favore dei terreni non coltivati.

L'intervento ministeriale
Con la risposta al question time presso la Commissione VI della Camera dei Deputati del 4 maggio 2016, il Ministero aveva già chiarito che l'esenzione prevista in favore dei terreni agricoli ubicati nei comuni di cui alla circolare n. 9/1993 doveva ritenersi estesa a tutti i terreni agricoli, a prescindere dalla loro coltivazione. Ciò alla luce di quanto affermato dalla Corte di cassazione nella sentenza n. 7369/2012, ove si specifica che la definizione di terreno agricolo, contenuta nella lettera c) dell'articolo 2 del Dlgs 504/1992, va intesa nel senso che il presupposto dell'imposta (nell'Ici) resta integrato in presenza di terreni suscettibili di essere destinati all'esercizio delle attività agricole di cui all'articolo 2135 del codice civile e non in conseguenza dell'effettivo esercizio delle attività predette. Pertanto, per il Ministero, anche i terreni incolti e i cosiddetti "orticelli" (vale a dire i terreni su cui sono svolte attività agricole non in forma imprenditoriale) rientrano nel novero dei terreni agricoli esenti dall'imposta, se ubicati nei comuni montani o di collina di cui alla circolare n. 9/1993.
Nella recente risposta al question time del 6 ottobre 2016, è stata invece affrontata la questione relativa alle conseguenze di una siffatta interpretazione nei comuni non inclusi nell'elenco di cui alla circolare n. 9/1993. Come accennato, in tali comuni l'esenzione riguarda solo i terreni agricoli posseduti e condotti da coltivatori diretti o da imprenditori agricoli professionali (Iap), iscritti nella previdenza agricola (rammentando che nella definizione di Iap possono ricomprendersi sotto certe condizioni anche le società agricole). Secondo il Ministero, l'assimilazione, nei comuni montani, dei cosiddetti "orticelli" ai terreni agricoli può determinare una disparità rispetto al loro trattamento nei comuni non montani, in considerazione del fatto che tali terreni non possono beneficiare dell'esenzione in quanto, per la loro estensione, non consentono di norma a chi li coltiva di essere un coltivatore diretto o un imprenditore agricolo professionale (rammentando i limiti minimi di tempo lavorativo che tali soggetti devono dedicare al terreno e di reddito minimo che deve loro derivare dallo svolgimento dell'attività agricola). In ogni caso, in base alla risposta al question time, ciò non muta il quadro normativo perché il legislatore, nell'esercizio della sua discrezionalità, ha inteso beneficiare le categorie dei coltivatori diretti e degli imprenditori agricoli professionali.
In definitiva, a parere del Ministero, mentre gli "orticelli" sono esenti dall'imposta se ubicati nei comuni riportati nella circolare n. 9/1993, non lo sono altrettanto se ubicati negli altri comuni, tranne il caso eccezionale in cui siano posseduti e condotti da coltivatori diretti o da imprenditori agricoli professionali iscritti nella previdenza agricola. Tuttavia, evidenzia lo stesso Ministero, gli uffici stanno effettuando ulteriori approfondimenti per individuare la definizione e l'estensione dei terreni non propriamente agricoli, al fine della loro possibile esclusione dall'Imu.

Aspetti critici
Non si può comunque non sottolineare come una siffatta interpretazione necessiterebbe più opportunamente di un intervento normativo. Il presupposto dell'Imu è, infatti, il possesso di immobili in genere e, quindi, di qualsiasi tipo di terreno, incluse le aree non edificabili non destinate all'esercizio delle attività agricole. L'esenzione dal tributo riguarda, alle condizioni oggi previste dall'articolo 1, comma 13, della legge 208/2015, solo i terreni agricoli, in conformità con quanto statuito dalla lettera h) dell'articolo 7 del Dlgs 504/1992. La definizione di terreno agricolo è chiaramente indicata dalla lettera c) dell'articolo 2 del Dlgs 504/1992, norma valida anche per l'Imu. Definizione dalla quale peraltro, a parere dello stesso Ministero, conseguiva l'esclusione dall'Ici dei terreni, diversi dalle aree fabbricabili, sui quali non vengono esercitate le attività agricole intese nel senso civilistico (articolo 2135 del codice civile), individuando come appartenenti a tale categoria i terreni normalmente inutilizzati (cosiddetti terreni "incolti") quelli, non pertinenziali di fabbricati, utilizzati per attività diverse da quelle agricole (ad esempio: attività industriali, che non diano luogo però ad utilizzazioni edificatorie perché in tal caso il terreno sul quale si sta realizzando la costruzione sarebbe comunque considerato area fabbricabile) e quelli sui quali le attività agricole sono esercitate in forma non imprenditoriale (piccoli appezzamenti di terreno, cosiddetti "orticelli", coltivati occasionalmente senza strutture organizzative) - circolare n. 9/1993. Tutte le citate fattispecie, essendo comunque immobili, sono soggette a Imu e non potrebbero beneficiare dell'esenzione prevista per i terreni agricoli, esulando come detto da tale categoria (rammentando la necessità di evitare interpretazioni analogiche o estensive alle norme agevolative in campo tributario). Non appare del tutto convincente neppure il mutamento di rotta che lo stesso Ministero sembra poter ricavare dalla pronuncia della Corte di cassazione n. 7369/2012. Per la Suprema Corte, infatti, per la qualificazione di un terreno come agricolo, ai sensi della lettera c) dell'articolo 2 del Dlgs 504/1992, non è necessario l'effettivo esercizio nello stesso di attività agricole, ma è sufficiente che sia astrattamente idoneo a tale utilizzo. Infatti, una diversa conclusione, a parere della Corte, da un lato priverebbe di significato l'inciso contenuto nell'articolo 1 del Dlgs 504/1992, in base al quale l'Ici era dovuta sui fabbricati, sulle aree edificabili e sui terreni agricoli «a qualsiasi uso» fossero destinati e, dall'altro, rimetterebbe al mero arbitrio del possessore l'assoggettamento al tributo del terreno (a seconda che lo coltivi oppure no), in contrasto con la natura reale del prelievo. Una tale interpretazione, infatti, se permetterebbe, nei comuni montani o di collina, di estendere il beneficio dell'esenzione anche ai terreni «suscettibili di utilizzo agricolo» anche se non coltivati, non avrebbe comunque alcun effetto per tutti gli immobili non aventi tale caratteristica (ad esempio quelli usati per attività diverse da quelle agricole o quelli incolti oggettivamente non coltivabili), che dovrebbero scontare l'imposta anche nei comuni montani (in quanto non suscettibili di utilizzo agricolo). E neppure, si ritiene, per i cosiddetti "orticelli", cioè i terreni condotti in forma occasionale e comunque non imprenditoriale, in quanto la Corte di Cassazione nella sentenza sopra richiamata fa rientrare nella definizione di terreno agricolo non tutti i terreni potenzialmente coltivabili, ma solo quelli suscettibili di essere utilizzati per le attività agricole dell'articolo 2135 del codice civile, vale a dire per le attività di coltivazione del fondo, selvicoltura, allevamento di animali e attività connesse svolte dall'imprenditore agricolo (e non quindi in forma non imprenditoriale). Peraltro, tale definizione estensiva di terreno agricolo dovrebbe coerentemente comportare nei comuni non montani l'applicazione dell'Ici su tutti i terreni incolti e suscettibili di utilizzazione agricola (come appena definita), in contrasto con quanto effettuato dalla maggior parte dei comuni nel corso degli anni e peraltro ribadito dal documento di prassi del Ministero delle finanze. In definitiva, una qualsiasi definizione in via amministrativa di terreno non propriamente agricolo, al fine di escluderlo dall'applicazione dell'Imu, si scontrerebbe con il presupposto normativo del tributo che, invece, coinvolge tutti gli immobili, senza distinzioni di sorta (articolo 13, comma 2, Dl 201/2011 e articolo 8, comma 2, del Dlgs 23/2011). Ciò con il rischio di generare nuove incertezze e probabile contenzioso, allorquando invece si potrebbe, forse più semplicemente, intervenire direttamente sul presupposto di applicazione del tributo o sulla norma che sancisce l'esenzione per i terreni agricoli (come peraltro era avvenuto con il Dl 4/2015).

(*) Componente Giunta esecutiva e Osservatorio tecnico Anutel - Docente esclusivo Anutel


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