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Dal fiscal compact al principio del pareggio di bilancio

di Aride Missiroli (*) - Rubrica a cura di Ancrel

A seguito della sottoscrizione del «Fiscal compact» (trattato sulla stabilità, coordinamento e governance dell'Unione economica e monetaria) del 2 marzo 2012, l'Italia e gli altri Stati membri dell'Unione europea si sono impegnati a introdurre nei propri ordinamenti il principio del pareggio di bilancio.
Per dar seguito a questo impegno, nel nostro paese è stata approvata la legge costituzionale n. 1/2012, che introduce nell'ordinamento un principio di carattere generale, secondo il quale tutte le amministrazioni pubbliche devono assicurare l'equilibrio tra entrate e spese del bilancio e la sostenibilità del debito, nell'osservanza delle regole dell'Unione europea in materia economico-finanziaria.
Successivamente con la legge 243/2012 (Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione), sono stati disciplinati i principi e le regole di bilancio riferite a tutte le pubbliche amministrazioni. Tra le altre cose, in essa vengono definiti: l'equilibrio di bilancio, le regole in merito all'evoluzione della spesa, le regole in materia di sostenibilità del debito pubblico, le deroghe al principio dell'equilibrio, i meccanismi correttivi in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi.
Il pareggio di bilancio, così come era stato originariamente previsto dalla legge n. 243/2012, presentava tuttavia elementi di criticità tali da rendere poco flessibile l'attività amministrativa degli enti territoriali.
Una delle problematiche più rilevanti prodotte dalla legge era rappresentata dal fatto che il pareggio di bilancio avrebbe dovuto essere determinato sulla base delle entrate e delle spese dell'anno, senza tenere conto del risultato finale dell'anno precedente, sia che si trattasse di avanzo di amministrazione sia che si trattasse del fondo cassa. Ciò rappresentava, con tutta evidenza, un limite all'operatività degli enti pubblici territoriali che attuano un sistema di raccordo tra un esercizio finanziario e quello successivo, proprio in virtù dell'utilizzo dell'avanzo di amministrazione e del fondo cassa.
La legge 28 dicembre 2015 n. 208 (legge di stabilità 2016), all'articolo 1, comma 707, commi da 709 a 713, comma 716 e commi da 719 a 734, ha previsto nuove regole di finanza pubblica per gli enti territoriali che sostituiscono la disciplina del patto di stabilità interno degli enti locali e i previgenti vincoli delle regioni a statuto ordinario. Tali disposizioni rappresentano i princìpi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi degli articoli 117, terzo comma e 119, secondo comma, della Costituzione.
Dal 2015, anticipando il principio di pareggio di bilancio previsto dalla legge 243/2012 in applicazione della legge costituzionale n. 1/2012, le regioni a statuto ordinario sono state assoggettate ad un nuovo sistema di vincoli del patto di stabilità interno e vengono abrogate le precedenti norme basate sul solo controllo dei tetti di spesa per introdurre invece norme basate sull'equilibrio del bilancio.

Principali modifiche della legge 164/2016 in vigore dal 13 settembre 2016
Il 13 settembre 2016 è entrata in vigore la legge 164/2016, con la quale sono state introdotte modifiche di rilievo agli articoli 9, 10, 11, 12 e 18 della legge 243/2012. Con esse, si introducono importanti margini di flessibilità nella gestione dei bilanci degli enti.

Articolo 9, nuovo comma 1, legge 243/2012
Da valutare positivamente e di particolare interesse appare la modifica introdotta nel comma 1 dell'articolo 9 in cui si prevede che «I bilanci delle regioni, dei comuni, delle province, delle città metropolitane e delle province autonome di Trento e di Bolzano si considerano in equilibrio quando, sia nella fase di previsione che di rendiconto, conseguono un saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali, come eventualmente modificato ai sensi dell'articolo 10».
La versione originaria dell'artioclo 9, comma 1, della legge 243/2012 prevedeva: «I bilanci delle regioni, dei comuni, delle province, delle città metropolitane e delle province autonome di Trento e di Bolzano si considerano in equilibrio quando, sia nella fase di previsione che di rendiconto, «registrano: a) un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate finali e le spese finali; b) un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale delle rate di ammortamento dei prestiti».
Non essendo quindi più previsto che l'equilibrio del bilancio (da intendersi sempre come saldo non negativo in fase di previsione e di rendiconto) debba essere raggiunto anche in termini di cassa, si è ragionevolmente eliminata una previsione anacronistica, soprattutto in relazione alle caratteristiche di incertezza dell'attuale congiuntura, con probabile aleatorietà dei tempi di riscossione delle entrate e di pagamento delle spese.
Nel medesimo comma, l'eliminazione della originaria previsione di un saldo non negativo di parte corrente («un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale delle rate di ammortamento dei prestiti») va colto con favore in quanto contribuisce ad attenuare la rigidità gestionale degli enti.

Articolo 9, nuovo comma 1-bis, legge 243/2012
Con questo nuovo comma si fa chiarezza sull'esatto significato di entrate finali e spese finali, con un corretto riferimento allo schema di bilancio previsto dal decreto sull'armonizzazione contabile (Dlgs 118/2011 - Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi)che si riporta nel link.
Per gli anni 2017-2019, con la legge di bilancio, compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica e su base triennale, è prevista l'introduzione del fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa.
A decorrere dall'esercizio 2020, tra le entrate e le spese finali è incluso il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali.

Articolo 9, nuovo comma 2, legge 243/2012
Da valutare positivamente la flessibilità concessa agli enti anche in sede di rendiconto. Nel caso in cui il rendiconto della gestione presenti valori negativi, viene prevista per l'ente la possibilità di effettuarne la correzione in quote costanti nei tre esercizi successivi o con modalità diverse al fine di assicurare il rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Ue.

Articolo 9, nuovo comma 4, legge 243/2012
Con legge dello Stato sono definiti i premi e le sanzioni da applicare alle regioni, ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle province autonome di Trento e di Bolzano. La legge dovrà prevedere sia la proporzionalità fra premi e sanzioni che la proporzionalità fra sanzioni e violazioni. Deve essere previsto inoltre che i proventi delle sanzioni per gli enti inadempienti vengano destinati a titolo di premio agli enti virtuosi del medesimo comparto.
L'introduzione di un sistema premiante per i risultati degli enti rappresenta un aspetto positivo di rilievo, che dovrebbe indurre ad una gestione più virtuosa dei bilanci pubblici.

Articolo 10, nuovo comma 3, legge 243/2012
Le operazioni di indebitamento connesse alle operazioni di investimento realizzate attraverso l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti devono essere effettuate a seguito di apposite intese concluse in ambito regionale che garantiscano, per l'anno di riferimento, il rispetto dell'obiettivo fondamentale previsto dal comma 1 dell'articolo 9 (saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali). Qualora tali intese non soddisfino le richieste degli enti, le operazioni di indebitamento saranno realizzate sulla base dei patti di solidarietà nazionali.

Articolo 11, nuovo comma 1, legge 243/2012
Lo Stato deve concorrere al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali che riguardano i diritti civili e sociali, sulla base dell'andamento del ciclo economico o di eventi eccezionali che dovessero verificarsi.

Articolo 12, nuovi commi 1 e 2, legge 243/2012
Le Regioni, i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Province autonome di Trento e di Bolzano devono concorrere a garantire la sostenibilità del debito di tutte le amministrazioni pubbliche, attraverso versamenti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato.
Si segnala che il Mef sta già lavorando al decreto applicativo, previsto dalla legge 243/2012, articolo 10, comma 5, per normare l'applicazione delle intese regionali con le quali si possono effettuare spese d'investimento finanziate da indebitamento o dall'utilizzo dell'avanzo, solo se viene rispettato il pareggio di bilancio nel complesso degli enti territoriali della regione interessata, ivi compresa la regione stessa.

(*) Dottore Commercialista Revisore Contabile


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