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Nel nuovo ordinamento contabile nessuno «sconto» agli equilibri di cassa

di Daniela Ghiandoni ed Elena Masini

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Il superamento dell'obbligo del pareggio di cassa contenuto nel Ddl di modifica alla legge n. 243/2012 non deve fare calare l'attenzione su questo fondamentale aspetto della gestione dei bilanci pubblici. Il deficit di cassa, infatti, è uno dei principali indicatori di squilibrio finanziario per il quale devono essere analizzate le cause e trovati gli opportuni rimedi, così da ripristinare regolari flussi che consentano all'ente di far fronte agli obblighi di pagamento con tempestività e nel rispetto delle direttive europee. L'importanza di garantire gli equilibri di cassa complessivi è messa in evidenza dallo stesso Governo che, negli allegati tecnici che accompagnano il Ddl AS n. 2344, rimanda alle regole contenute nel nuovo ordinamento contabile.

Gli equilibri di cassa in sede previsionale
Appare quindi utile ripercorrere brevemente i vincoli imposti dall'armonizzazione per quanto riguarda la gestione complessiva della cassa, in considerazione anche del fatto che gli enti si trovano, per il primo anno, a dover gestire previsioni di cassa la cui natura autorizzatoria può determinare non pochi intralci sotto il profilo pratico-operativo. Innanzitutto l'articolo 162, comma 6, del Tuel prevede che il bilancio venga deliberato in pareggio finanziario complessivo in termini di competenza, mentre per quanto riguarda la cassa, l'ente deve garantire non un pareggio bensì un fondo cassa finale non negativo. Non è necessario quindi che le previsioni di cassa siano in pareggio (ovvero che gli incassi totali siano pari ai pagamenti totali), potendo l'ente prevedere una bilancia di riscossioni e pagamenti negativa, purché nei limiti del fondo di cassa iniziale a disposizione dell'ente, che a fine esercizio deve rimanere in positivo o pari a zero. Ovviamente il dato riferito al fondo cassa non negativo va interpretato in senso "sostanziale" e non puramente formale. Pertanto gli enti che a fine esercizio non hanno restituito l'anticipazione di tesoreria devono considerarsi in squilibrio di cassa (come rilevato dagli stessi parametri di deficitarietà). Analogamente quelli che non hanno reintegrato in toto le entrate vincolate utilizzate per spese correnti.
Le conseguenze operative di questo assunto sono tangibili e portano gli enti, in fase di previsione, a formulare budget di cassa più ampi possibile, così da non trovarsi bloccati all'atto del pagamento da stanziamenti insufficienti, purché, come già detto, a fine esercizio il fondo cassa non risulti negativo. Gli enti che utilizzano in maniera sistematica l'anticipazione di cassa, invece, tenderanno a effettuare previsioni di cassa in pareggio, al fine di sfruttare quanto più possibile il margine consentito dall'ordinamento. È questa la conseguenza della natura autorizzatoria delle previsioni di cassa, valida sul fronte delle spese (tranne la restituzione dell'anticipazione di tesoreria e i servizi per conto terzi) e in parte entrata limitatamente ai mutui.
Questa prassi si traduce, generalmente, nel redigere in via automatica previsioni di cassa uguali alle previsioni di competenza più i residui: soluzione di certo non rispondente a esigenze di corretta e veridica programmazione ma che presenta l'indubbio vantaggio di essere semplice e veloce. Chi utilizza tale metodo, deve tuttavia considerare che alcuni capitoli di entrata e di spesa, per loro natura, non possono sottostare a questa regola e pertanto le previsioni di cassa vanno azzerate o ridotte a seconda delle circostanze. In particolare non hanno previsioni di cassa l'avanzo o il disavanzo di amministrazione, i fondi pluriennali vincolati di entrata e di spesa e tutti i capitoli appartenenti alla missione 20 (fondi e accantonamenti) con l'unica eccezione del fondo di riserva di cassa di cui si dirà tra poco. Avranno invece uno stanziamento di cassa inferiore alla somma di previsioni di competenza e residui i capitoli di entrate di dubbia e difficile esazione per le quali viene disposto l'accantonamento al fondo.

Le variazioni in corso di esercizio
La stessa regola prevista in fase di predisposizione del bilancio vige anche per le variazioni successive in corso di esercizio.
L'articolo 175, comma 5-bis, lettera d) del Tuel dispone infatti che le variazioni di cassa (di competenza della giunta comunale e approvabili fino al 31 dicembre) devono garantire che il «fondo di cassa alla fine dell'esercizio sia non negativo». Ne consegue quindi che le variazioni agli stanziamenti di cassa non devono chiudere in pareggio (incassi uguali a pagamenti) ma possono prevedere maggiori esborsi rispetto alle riscossioni, circostanza questa che si verifica, ad esempio, quando l'ente si trova ad applicare l'avanzo di amministrazione.
Anche in questo caso, come per il bilancio di previsione, il vincolo è rappresentato dal fatto che l'eventuale bilancia negativa dei pagamenti non deve portare ad avere un fondo cassa finale negativo. Tale verifica non è direttamente desumibile dal prospetto delle variazioni al bilancio, in cui non compare il fondo cassa, ma deve essere disposta extra-contabilmente dall'ente, considerando il saldo di cassa al 1° gennaio, il totale degli incassi e dei pagamenti previsti in bilancio e opportunamente aggiornati con le variazioni. Di questo riscontro il responsabile finanziario dovrà darne conto nella delibera e rappresenta un fattore determinante per rendere parere favorevole sulla stessa, anche da parte dell'organo di revisione.

Il fondo di riserva di cassa
Stando così le cose, vi è da chiedersi quale sia il ruolo e le circostanze in cui deve essere utilizzato il fondo di riserva di cassa, da prevedere in bilancio per un importo non inferiore allo 0,2% delle spese finali (articolo 166, comma 2-quater, del Tuel). Tale riserva è funzionale, come abbiamo visto, non a garantire il pareggio delle variazioni di cassa, quanto piuttosto a far sì che l'ente che si trova nella necessità di integrare gli stanziamenti di cassa in parte spesa per far fronte a dei pagamenti senza poterne ridurne altri (e che - così facendo - arriva ad avere un fondo negativo), a evitare tale squilibrio.


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