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Equilibrio di bilancio per le Regioni: stop alla spendibilità degli avanzi di amministrazione vincolati

di Manuela Giaretta (*) - Rubrica a cura di Ancrel

La finanza pubblica territoriale nell'ultimo decennio è stata orientata - e guidata - dalle logiche (purtroppo ormai sovvertite dalle recenti riforme costituzionali) della sussidiarietà e del federalismo territoriale.
In prima istanza la contropartita finanziaria associata a questo scenario è stata, soprattutto per le Regioni, l'assegnazione delle risorse necessarie all'attuazione delle diverse funzioni devolute dallo Stato sulla base della spesa storica; le stesse Regioni dunque si son trovate a pianificare, programmare e gestire competenze e risorse in un regime contabile/istituzionale perimetrato dal Dlgs 76/2000 e dal previgente titolo V della Costituzione.

Gli avanzi vincolati
L'architettura istituzionale e contabile e il conseguente flusso finanziario di risorse caratterizzato da trasferimenti ha generato la creazione di avanzi vincolati riferiti a somme (con vincolo di destinazione sostanziale) incassate a fronte delle quali però la spesa (correlata) avrebbe trovato impiego anche in momenti temporali successivi all'incasso; l'assenza di strumenti contabili come il fondo pluriennale vincolato associata alla natura non autorizzatoria del bilancio pluriennale del bilancio per le Regioni, hanno contribuito all'accumulo degli avanzi vincolati.
L'operazione di riaccertamento straordinario dei residui (unitamente alle nuove regole contabili che prescrivono la quantificazione dell'avanzo vincolato limitatamente alle somme incassate e non spese) ha in parte risolto questa "distonia" ma restano ancora da programmare e impiegare importanti stock di entrate già incassate (rinvenienti anche da trasferimenti comunitari come acconti di programmazione e da recenti trasferimenti statali – non oggetto di rendicontazione - il cui incasso è avvenuto con tempistiche non conciliabili con la relativa programmazione di spesa).
La legge di stabilità 2016 e la circolare Mef concernente le nuove regole di finanza pubblica 2016-2018 ha escluso (per gli enti territoriali) la possibilità di vedersi riconosciuti in entrata (ai fini dell'equilibrio di bilancio) le quote di avanzo vincolato applicate in spesa (con le modalità prescritte dall'articolo 51 del Dlgs 118/2011); ciò comporta dunque che tutta la spesa impegnata su quote di avanzo vincolato nell'esercizio 2016 (compreso anche il FPV "attivato" sulle stesse quote di avanzo vincolato) concorre al saldo di competenza senza la relativa entrata in contropartita.

I rischi in termini previsionali
Questa prescrizione diventa particolarmente "rilevante" perché dall'esercizio 2016 l'equilibrio di bilancio deve essere garantito (anche) in sede programmatica (in termini di stanziamenti); il bilancio di previsione e le eventuali variazioni di bilancio conseguenti devono prevedere l'esposizione del rispetto dei saldi di finanza pubblica.
Se dunque l'esclusione dai saldi di finanza pubblica (in gestione) delle quote di avanzo vincolato in entrata può risultare "sostenibile" comprimendo la spesa annua, lo stesso risultato non è conseguibile (in nessun modo) in termini previsionali. Le quote di avanzo vincolato applicato al bilancio diventano dunque una vera "mina vagante" ai fini dell'equilibrio "programmatico"; l'esigenza di rappresentazione dell'integrità del bilancio e il relativo obbligo di mantenere il vincolo di destinazione (in continuità con le risultanze di rendiconto dell'esercizio precedente) applicando integralmente l'avanzo vincolato, si scontrano inevitabilmente con le regole dell'equilibrio di bilancio cosi come prescritte dalle attuali norme contabili.
La strategia di medio periodo, dunque, dovrebbe essere orientata a evitare la formazione di avanzi vincolati (come naturale conseguenza della rigorosa applicazione della competenza finanziaria), ma restano da correggere situazioni di governance istituzionale che consentano alle regioni (e agli enti territoriali) di poter addivenire a questo obiettivo strategico.
Questo orientamento gestionale però potrebbe non bastare; infatti dal 2017 (a normativa vigente) anche l'intero stock di spesa finanziata da fondo pluriennale vincolato rileverà ai fini degli equilibri di bilancio senza che sia riconosciuto il corrispondente Fpv d'entrata; il fondo pluriennale vincolato - nato proprio come strumento per superare il «disagio contabile» degli avanzi vincolati sta nei fatti generando lo stesso effetto degli avanzi stessi con il risultato dell'inevitabile blocco o contrazione di spesa nonostante l'ente già disponga delle risorse.

(*) Direttore Centrale Programmazione, Finanza e Controllo di Gestione Regione Lombardia


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