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La Corte dei conti mette i paletti al baratto amministrativo

di Stefano Baldoni (*) - Rubrica a cura di Anutel

Dalla Corte dei conti dell'Emilia Romagna arriva un secco no all'utilizzo del cosiddetto «baratto amministrativo» per l'estinzione dei debiti tributari pregressi, in quanto ciò esula dall'ambito applicativo della norma dell'articolo 24 del Dl 133/2014.

Il quadro normativo
L'istituto del «baratto amministrativo», come viene impropriamente definita la facoltà attribuita ai Comuni dall'articolo 24 del Dl 133/2014, consente agli enti interessati di definire, con un'apposita delibera, i criteri e le condizioni per la presentazione da parte di cittadini in forma singola o associata di progetti volti alla riqualificazione del territorio. La norma circoscrive gli interventi ammissibili alle attività di pulizia, manutenzione e abbellimento di aree verdi, piazze, strade, ovvero interventi di decoro urbano, di recupero o di riuso, con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati e in genere per la valorizzazione di una limitata zona del territorio urbano ed extraurbano. La norma consente quindi agli enti di deliberare, in relazione alla tipologia di interventi, riduzioni o esenzioni di tributi inerenti il tipo di attività posta in essere. L'esenzione può inoltre concedersi per periodi limitati di tempo e definito, per specifici tributi e per attività individuate dai Comuni, in ragione dell'esercizio sussidiario dell'attività posta in essere. Le riduzioni sono prioritariamente concesse a comunità di cittadini costituiti in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute.

Interpretazioni della norma
Sul punto si sono registrate mutevoli interpretazioni dell'Ifel che, dapprima, con nota del 16 ottobre 2015, ha ritenuto che il beneficiario delle agevolazioni tributarie, nel caso di associazioni, potesse essere solo l'associazione stessa per le proprie posizioni fiscali, che l'attività oggetto del baratto poteva riguardare solo quelle indicate dalla legge e che fosse da escludere la possibilità di concedere riduzioni, a fronte delle attività svolte, sui debiti tributari pregressi del contribuente. Con successiva nota del 22 ottobre 2015, la stessa fondazione ha parzialmente mutato il suo pensiero, ritenendo che l'agevolazione potesse riguardare anche debiti pregressi e debiti di natura non tributaria. Sulla scorta di tale interpretazione della norma, molti Comuni hanno adottato regolamenti che consentono al cittadino di compensare i propri debiti tributari pregressi con prestazioni lavorative, connesse agli interventi indicati dall'articolo 24 del Dl 133/2014. Addirittura in alcuni casi la norma è stata estesa anche al di là delle entrate tributarie, ammettendo la compensazione con le entrate extratributarie (ad esempio, le sanzioni per le violazioni al Codice della strada).

La posizione della Corte
La Corte dei conti dell'Emilia Romagna, con la delibera n. 27 dello scorso 23 marzo, non condivide quest'ultimo orientamento, richiamando correttamente il principio dell'indisponibilità dell'obbligazione tributaria, in virtù del quale la facoltà concessa ai Comuni di prevedere riduzioni/esenzioni tributarie va inquadrata nell'ambito dei limiti ben circoscritti e individuati dalla disposizione dell'articolo 24 del Dl 133/2014. La Corte, dopo aver chiarito che l'adozione della delibera istitutiva del «baratto» e delle agevolazioni tributarie non può che essere un regolamento, emanato ai sensi dell'articolo 52 del Dlgs 446/1997, evidenzia che gli interventi agevolabili sono solo quelli indicati dalla norma e come debba esserci un rapporto di stretta inerenza tra le esenzioni e/o riduzioni tributarie e le attività poste in essere dai cittadini. Le agevolazioni possono riguardare, infatti, tributi specifici, per limitati periodi di tempo, in ragione dell'esercizio sussidiario dell'attività posta in essere. Per la Corte la ratio del collegamento che richiede il Legislatore tra l'intervento proposto dai cittadini, legato alla cura del territorio comunale, e l'agevolazione tributaria è funzionale a governare gli effetti che il mancato o ridotto introito di alcuni tributi possono avere sugli stanziamenti del bilancio. Da tali considerazioni la sezione Controllo emiliana assume l'inammissibilità della possibilità di consentire che l'adempimento di tributi locali arretrati possa avvenire con una forma di datio in solutum da parte del cittadino, il quale, invece di effettuare il pagamento del tributo dovuto, pone in essere in cambio una delle attività previste dalla norma. Una tale forma di agevolazione esula dal campo applicativo della disposizione di legge, perché priva del requisito dell'inerenza tra l'agevolazione tributaria e l'attività svolta e ha effetti pregiudizievoli per il bilancio, essendo le somme già iscritte tra i residui attivi.
In definitiva, l'istituto del cosiddetto «baratto amministrativo», intendendosi con tale imprecisa dizione quanto ammesso dalla norma dell'articolo 24 del Dl 133/2014, non è uno strumento che consente il soddisfacimento dei debiti tributari pregressi, ma soltanto una forma di incentivazione riconosciuta per la partecipazione attiva dei cittadini alla realizzazione di interventi di pubblica utilità, quale forma di sussidiarietà. L'intervento del cittadino, singolo o associato, deve quindi essere guidato da uno spirito di partecipazione attiva, mediante la realizzazione di interventi a beneficio della collettività, e non può essere ricondotto a un rapporto di prestazione (l'attività prestata dal cittadino) e controprestazione (la riduzione tributaria), commisurando addirittura quest'ultima al valore dell'attività prestata. Tutt'al più l'agevolazione tributaria, che ha come presupposto l'inerenza del tributo all'attività svolta, può vedersi come una forma di parziale riconoscimento del beneficio di cui l'ente usufruisce per quanto prestato dal cittadino in favore della collettività, anche in termini di minori oneri che lo stesso ente sopporta o avrebbe dovuto sopportare per porre in essere direttamente le attività (comunque di pubblico interesse) di cui si è occupato il cittadino. Giova evidenziare che anche la Corte dei conti del Molise, con deliberazione n. 12/2016, ha escluso la possibilità di compensare i debiti tributari pregressi con l'esecuzione di opere pubbliche, oltre che per l'impossibilità di derogare senza specifico fondamento normativo alle regole sull'evidenza pubblica, anche per l'impossibilità di compensare un debito certo (quello del contribuente), con un credito futuro. La compensazione può operare solo tra crediti certi, liquidi ed esigibili.

(*) Componente Giunta esecutiva e Osservatorio tecnico Anutel - Docente esclusivo ANUTEL


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