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Approvare il bilancio e variarlo in seguito o gestire l'esercizio provvisorio: una scelta da ponderare

di Diego Mazzotta (*)

L'apertura dell'esercizio 2016 evidenzia problematiche inedite per la gestione finanziaria dei Comuni, che impongono d'ora in poi un ripensamento profondo del sistema di programmazione.
Se negli ultimi 4/5 anni l'esercizio provvisorio è stato per molti Comuni una scelta necessaria, a causa di una situazione di precarietà e incertezza del contesto di finanza locale, il 2016 si presenta invece meno difficoltoso. In questo quadro, le nuove regole dell'armonizzazione contabile devono essere affrontate cogliendo alcune opportunità, come è successo con il ripiano trentennale degli extradeficit, che ha favorito l'emersione di disavanzi ormai cronicizzati, senza aver provocato decine di dissesti.
Il nuovo assetto normativo formalizza, in maniera più precisa rispetto al passato, i limiti dell'attività amministrativa durante l'esercizio provvisorio, che tuttavia erano già esistenti con le vecchie regole contabili (basti pensare ai dodicesimi sull'intervento di bilancio, ai vincoli dei nuovi investimenti, all'indebitamento, ecc.). Il problema era affrontato in precedenza in maniera disomogenea sul territorio nazionale, ad esempio attraverso un utilizzo, anche improprio, dei cosiddetti residui passivi di stanziamento, o con accantonamenti rischi vari (oppure attuando delle scelte rinviando la copertura contabile al nuovo bilancio da approvare). In questo modo da un lato veniva tuttavia ridotta la funzione propria degli organi politici, che perdevano di vista l'attuazione dei programmi, dispersa contabilmente in vari residui spesso riferiti a molti anni precedenti; dall'altro il responsabile finanziario, quale unico in grado di districarsi in tale sistema contabile, assumeva una responsabilità e un'autonomia incoerente rispetto al proprio ruolo.
Il pregio dell'armonizzazione è appunto quello di aver evidenziato in modo puntuale, attraverso i principi contabili (aggiornati periodicamente con decreti ministeriali, su proposta della commissione Arconet), le modalità di gestione durante l'esercizio provvisorio, evitando soluzioni diversificate tra diversi enti, o tra gli stessi enti nel tempo. È opportuno dunque soppesare in modo approfondito benefici e rischi di tale situazione, valutando alternative più efficaci.

L'aggiornamento dei vincoli durante l'esercizio provvisorio
• Il limite dei dodicesimi non è più riferito all'assestato dell'anno precedente, ma al secondo esercizio dell'ultimo bilancio di previsione approvato (esercizio 2016 del bilancio 2015-2017). Gli stanziamenti di spesa e di entrata degli esercizi successivi al primo potrebbero essere stati previsti in maniera non troppo approfondita, unicamente al fine del pareggio, rimandando l'aggiornamento all'approvazione del nuovo bilancio. Dovendo rispettare un limite riferito a previsioni ragionevolmente più contenute dell'anno precedente, se non addirittura azzerate (anche se riferite a un aggregato meno dettagliato rispetto al vecchio intervento), la gestione della spesa corrente risulta alquanto accidentata.
• È stata formalizzata nel principio l'impossibilità di effettuare investimenti in esercizio provvisorio. È possibile solo nei casi di lavori pubblici di somma urgenza.
• Utilizzo di quote accantonate e/o vincolate del risultato di amministrazione presunto. Con la vecchia normativa contabile, l'utilizzo più o meno ortodosso della regola dell'impegno automatico a fronte di accertamenti vincolati, permetteva di gestire il passaggio da un esercizio all'altro senza causare discontinuità nell'attività amministrativa; l'esercizio provvisorio infatti non poneva vincoli alla gestione dei residui passivi. Oggi la necessità di effettuare "traslazioni" temporali non può più passare attraverso tale meccanismo; le spese "disponibili" da subito sono o debiti scaduti e non pagati (residui passivi), o debiti perfezionati ma imputati secondo esigibilità, oppure impegni, già assunti negli anni precedenti, riferiti a contratti pluriennali.
In mancanza di tali presupposti, eventuali quote vincolate del risultato di amministrazione (ad es. salario accessorio del personale in caso di mancata sottoscrizione del contratto integrativo al 31 dicembre 2015; stanziamenti di spesa 2015 finanziati con la quota vincolata del gettito delle sanzioni del codice della strada, per le quali non si sia perfezionata l'obbligazione, ecc.), o accantonate (ad es. rischio da contenzioso, o per franchigie assicurative, confermate a residuo passivo con il rendiconto 2014, e confluite nei fondi rischi con il riaccertamento straordinario al 1° gennaio 2015), possono essere utilizzate dai Comuni, prima del rendiconto, solo a seguito della procedura prevista dall'articolo 187, comma 3 e seguenti, del Tuel.
I Comuni in disavanzo invece non possono utilizzare tali quote in esercizio provvisorio; devono immediatamente approvare il bilancio, iscrivendo in spesa il deficit (si veda il Quotidiano enti locali e Pa del 7 dicembre 2015).

Approvare il bilancio di previsione prima possibile
L'alternativa più efficace è dunque quella di abituarsi ad approvare entro il 31 dicembre il bilancio di previsione, indipendentemente da eventuali differimenti. Il 2016 si presenta meno traumatico rispetto agli anni precedenti e si spera che per il futuro l'assetto della finanza locale si stabilizzi. È dunque possibile stimare un quadro generale degli equilibri, non necessariamente dettagliato, sulla base del quale costruire il bilancio 2016-2018. Le principali indicazioni rispetto alla situazione aggiornata del 2015 ormai si conoscono; nessun taglio ai trasferimenti, integrale compensazione del mancato gettito derivante dall'abrogazione del prelievo immobiliare dell'abitazione principale e dei terreni agricoli, rifinanziamento anche se parziale del fondo Imu/Tasi, accantonamento di 80 milioni di euro del Fsc per i Comuni con aliquota Tasi abitazione principale minore dell'aliquota standard, limite minimo del Fcde nel bilancio di previsione che passa dal 36% al 55%, possibilità di utilizzo degli oneri di urbanizzazione al 100%, per finanziare spese di manutenzione ordinaria del verde, strade, patrimonio comunale, progettazione opere pubbliche.
Anche nei casi di enti che si trovano ad affrontare rilevanti differenze rispetto al 2015 (ad esempio fondo sviluppo investimenti in esaurimento; aumento di spesa corrente per un ripiano triennale di un debito fuori bilancio; accumulo degli ammortamenti delle diverse anticipazioni di liquidità; mancato recupero annualità 2015 del disavanzo da riaccertamento straordinario; ecc.), i vincoli in esercizio provvisorio, vecchi e nuovi, aprono rilevanti interrogativi sulle modalità più efficaci per un prosieguo ordinato dell'attività amministrativa; in queste condizioni inoltre, se tali informazioni non sono state assorbite nei diversi esercizi del bilancio 2015-2017, il ritardo dell'adeguamento delle previsioni rende più impegnativa la manovra di correzione necessaria con l'approvazione del bilancio.
L'esercizio provvisorio non rappresenta un destino ineluttabile, piuttosto è opportuno valutare l'alternativa di approvazione immediata anche di un bilancio "tecnico" per la parte corrente, che espressamente si riservi la necessità di effettuare le variazioni, entro i termini eventualmente differiti dalla normativa, oppure entro quelli previsti a regime per la salvaguardia degli equilibri di bilancio (31 luglio). L'appostazione in spesa di un fondo provvisorio non spendibile, pari allo sbilancio stimato tra entrate e spese, in attesa delle scelte dell'amministrazione, garantirebbe il rispetto dei principi contabili, degli equilibri di bilancio, degli obiettivi di saldo di competenza potenziata.

(*) Servizi finanziari del Comune di Lecce, esperto Ifel


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