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Armonizzazione, il terzo correttivo detta le linee guida per i regolamenti di contabilità

di Luca Bisio e Francesco Tuccio (*)

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Il terzo correttivo del Dlgs 118/11 (Dm 1/12/15) ha garantito un’ulteriore messa a regime della normativa e dei principi contabili dopo il primo anno di obbligatorietà della riforma. È quindi possibile definire un regolamento di contabilità che ponga le proprie basi su contenuti normativi un po’ meno incerti e di una qualche stabilità.
Il regolamento di contabilità non può però essere considerato come un adempimento burocratico o come uno strumento di interesse unicamente dei Servizi finanziari, bensì nella sua reale valenza di meccanismo a supporto del funzionamento dell’ente che incide sull’organizzazione in modo trasversale e riguarda, quindi, tutti gli attori organizzativi politico-tecnici (Si veda anche Il Quotidiano degli enti locali e della Pa del 30 novembre).
Per impostarlo correttamente è necessario, prima di passare alla definizione degli elementi di dettaglio, chiarire due ordini di questioni:
-  il “taglio” che si vuole dare al regolamento;
-  gli elementi di fondo che si vogliono regolare.

La necessità di un regolamento snello
Appare anzitutto opportuno, data la dinamicità del sistema normativo, pensare ad un contenuto del regolamento snello, che richiami ove necessario la normativa vigente ma eviti di riportarla all’interno dell’articolato, e si concentri sugli aspetti che il Tuel richiede di regolamentare e su quelli considerati derogabili.
Una scelta di questo tenore è dettata anche da altri due motivi altrettanto importanti:
-  la riduzione degli spazi di discrezionalità dell’ente previsti in materia finanziaria e contabile dal Tuel;
-  la presenza di principi contabili di natura normativa e molto dettagliati, che già di per sé declinano i contenuti generali del Dlgs 118/11.
Le considerazioni fatte fino ad ora non devono però portare a rinunciare a priori a definire alcune specificità utili per l’organizzazione anche se non esplicitamente richieste dalla normativa. Devono invece invitare a non rischiare di definire un documento troppo corposo, quindi poco leggibile, e anche soggetto a molte modifiche a causa della succitata variabilità delle norme e dei principi contabili.
Al tempo stesso, però, il regolamento di contabilità deve cercare di definire quanto a lui demandato dal Tuel non tralasciando di garantire un approccio sistemico nella stesura del proprio articolato. Se così non fosse, si rischierebbe di dare una visione parcellizzata e quasi estemporanea della disciplina regolamentare adottata.

I principi guida del regolamento
Chiarita la scelta di fondo che dovrebbe ispirare la stesura del regolamento, è possibile ora tracciare alcuni principi guida propedeutici alla redazione dell’articolato:
chiarezza del ruolo e della funzione del regolamento di contabilità all’interno dell’ente: il regolamento, come in parte già detto, dovrebbe costituire una guida per gli amministratori, i responsabili dei servizi ed il responsabile dei Servizi finanziari. Un’opportunità per enfatizzare tale concetto è data dall’articolo 152, c. 3 del Tuel che dà al regolamento la funzione di definire le norme relative alle competenze specifiche dei soggetti dell'amministrazione preposti alla programmazione, adozione ed attuazione dei provvedimenti di gestione che hanno carattere  finanziario e contabile;
raccordo con gli altri regolamenti dell’ente: in questo caso, si fa riferimento al regolamento per il funzionamento degli uffici e dei servizi e al regolamento sui controlli interni. Con il primo, è opportuno armonizzare le norme che legano la programmazione esecutiva (Peg) e la verifica dei risultati con quelle relative ai sistemi di misurazione e valutazione della performance. Con il secondo, occorrerebbe invece delineare i confini di intervento: il regolamento di contabilità deve concentrarsi sui controlli di regolarità contabile (articolo 147bis del Tuel) e degli equilibri finanziari (articolo 147quinquies del Tuel), lasciando all’altro regolamento le ulteriori fattispecie regolate dalla normativa;
orientamento ai portatori di interesse del sistema di programmazione, gestione e rendicontazione: tale necessità emerge sin dal punto 1 del Principio sulla programmazione che, nel definire il concetto stesso di programmazione, chiarisce come rappresenti il “processo di analisi e valutazione che […] richiede il coinvolgimento dei portatori di interesse […] e contribuisce al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica;
enfasi sul raccordo tra pianificazione strategica, programmazione operativa ed esecutiva: il principio contabile sulla programmazione ha inteso snellire il sistema dei documenti previsionali dell’ente e definire una puntuale filiera degli obiettivi (strategici, operativi ed esecutivi). Diviene perciò essenziale che il regolamento ponga le basi per una concreta integrazione tra questi strumenti ed i loro principali contenuti programmatici, soprattutto con riferimento agli aspetti che hanno fatto emergere le maggiori criticità nell’esercizio 2015 (si pensi, a questo proposito, al problema dell’armonizzazione tra i tempi previsti per l’approvazione del Dup e quelli definiti dalla normativa sui Llpp per ciò che riguarda il programma delle opere);
chiarezza sulle procedure di formulazione e approvazione dei documenti di programmazione, bilancio e rendicontazione: tale ragionamento vale per tutti i documenti. Tuttavia, occorrerà porre particolare attenzione alla procedura relativa al Dup ed alla sua Nota di aggiornamento, viste anche le alternative poste in essere da Arconet con la Faq n. 10 relativa al tema in oggetto;
definizione delle competenze e dei pareri sui diversi strumenti di programmazione e rendicontazione: è evidente che, essendo tali documenti a supporto della governance politico-tecnica, diviene necessario definire in modo esplicito ruoli e competenze (aspetti organizzativi) degli amministratori e dei responsabili dei servizi. A ciò va associata la definizione dei pareri che i responsabili devono apporre sui diversi documenti (aspetto giuridico). Ancora una volta sarà opportuno riflettere in particolare sul Dup e verificare se quanto era previsto dal Dpr 326/98 in materia di pareri per la Rpp può considerarsi ancora valido;
chiarezza delle nuove procedure che regolano le fasi di gestione delle entrate e delle spese: nella sezione del regolamento che tratta questa tematica è importante evitare di riproporre il già molto dettagliato contenuto del Principio contabile di riferimento, cercando invece di definire alcune prassi che colgano le specificità del proprio ente;
enfasi sulle variazioni di tipo programmatico oltre a quelle meramente contabili: l’importanza della programmazione di evince dalla scelta del legislatore di rendere ancora più aggregate le poste contabili sulle quali il Consiglio vota il bilancio. Se ad esso non fosse associato un Dup ben strutturato in termini programmatici il ruolo dell’assemblea elettiva risulterebbe quasi del tutto privo di contenuto. Questa riflessione, che vale certamente in fase di approvazione dei documenti di programmazione, non deve essere dimenticata nemmeno nel corso della gestione. Se alle normali variazioni contabili non si accompagnano, ove necessario, altrettante modifiche agli obiettivi si avrà un sistema a due velocità. La contabilità sempre aggiornata e dalle risultanze credibili. La filiera degli obiettivi ferma alla data di approvazione del Dup e del Peg e sempre più disallineata dai dati contabili;
definizione dei momenti di rendicontazione infrannuale: gli strumenti di pianificazione strategica, programmazione operativa ed esecutiva costituiscono la base per l’attuazione del controllo strategico e di gestione. Il Tuel non richiama più lo stato di attuazione dei programmi all’interno dell’articolo 193, c. 2 sulla salvaguardia degli equilibri di bilancio e ridefinisce l’art. 231 rinominandolo “relazione sulla gestione” (di contenuto prettamente contabile), rispetto alla precedente versione che parlava di “relazione al rendiconto”. Tuttavia i Punti 4.2 e 8.2 del Principio sulla programmazione ribadiscono la centralità di questi due documenti. Dato il diverso orientamento tra Tuel e Principio contabile appare opportuno definire nel regolamento gli elementi atti a regolare le modalità ed i tempi di formulazione, presentazione ed approvazione del Sap e della relazione al rendiconto;
attenzione alla regolazione degli strumenti di programmazione degli organismi gestionali e degli enti strumentali: il regolamento di contabilità costituisce uno strumento a supporto della governance interna all’ente ma può essere funzionale alla regolazione delle relazioni tra l’ente e i propri organismi ed enti strumentali. Un primo passo in tal senso può essere rappresentato dalla definizione di qualche indirizzo in merito ai documenti di programmazione e rendicontazione di tali soggetti ed alle relative tempistiche di formulazione e presentazione.


*Presidente Anutel


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