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Oneri di urbanizzazione, utilizzo «libero» permesso dalla manovra ma non dall'armonizzazione

di Elena Masini

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Anche quest'anno la legge di stabilità regala ai Comuni la possibilità di utilizzare gli oneri di urbanizzazione per finanziare la spesa corrente, con una sorpresa in più legata all'innalzamento al 100% della quota. Una scelta "quasi" obbligata, considerato il blocco degli aumenti dei tributi locali, che - per il 2016 - impedisce agli enti di sostituire l'entrata da oneri con l'aumento di Imu, Tasi o addizionale Irpef. Lo scenario in cui la nuova norma si inserisce, tuttavia, è profondamente mutato rispetto a prima, sia per l'entrata a pieno regime delle regole dell'armonizzazione contabile, sia per il debutto dei nuovi obblighi in materia di pareggio di bilancio. Circostanze queste che impongono un'attenta riflessione da parte degli enti, in vista dell'approvazione dei nuovi bilanci di previsione.

Le vecchie regole
L'articolo 2, comma 8, della legge 244/2007 più volte prorogato, consente ai Comuni, fino a tutto il 2015, di destinare i tre quarti dei proventi degli oneri di urbanizzazione e delle relative sanzioni per spese correnti, e in particolare:
• il 50% in maniera indistinta;
• il restante 25% finalizzato alle spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale.
Nel vecchio ordinamento contabile questa previsione coesisteva in maniera pacifica con l'articolo 162, comma 6, del Tuel, il quale, nel prevedere che le spese correnti e di rimborso dei mutui dovessero essere finanziate da entrate correnti, ammetteva espressamente «le eccezioni di legge», a cui l'articolo 2, comma 8 appartiene. A parte quindi le criticità derivanti dall'utilizzo di entrate straordinarie per finanziare spese correnti, più volte evidenziate dalla Corte dei conti, era garantita agli enti la piena legittimità del proprio operato e dei relativi bilanci.

Che cosa cambia
La nuova disposizione (comma 737 della legge di stabilità) prevede che, per gli anni 2016 e 2017, i proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni possano essere utilizzati per una quota pari al cento per cento per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale, e per spese di progettazione delle opere pubbliche. A ben vedere, il bicchiere a cui potranno dissetarsi i bilanci comunali è mezzo pieno. Indubbiamente il fatto che tutti gli oneri siano integralmente finalizzabili alle spese correnti consente di quadrare con maggiore facilità il prossimo bilancio. D'altro canto scompare la facoltà di coprire spese correnti tout court e i proventi dovranno trovare adeguata contropartita in capitoli di spesa legati alle manutenzioni ordinarie. Di certo non sarà difficile trovare la richiesta corrispondenza tra entrate e uscite, perché sotto la voce «manutenzioni del patrimonio» vi può rientrare pressoché tutto, dall'illuminazione pubblica all'edilizia scolastica, dagli automezzi agli edifici in genere. Di poca utilità, invece, appare la possibilità di finanziare la progettazione delle opere pubbliche, dato che questo genere di spese, pur se allocate temporaneamente nella parte corrente del bilancio, rappresentano a tutti gli effetti spese di investimento e, quale voce del quadro economico, risulteranno coperte da entrate in conto capitale al momento del finanziamento dell'opera. In ogni caso, gli enti che decideranno di avvalersi di questa facoltà dovranno farsi carico di giustificare, nella nota integrativa al bilancio di previsione, quali spese risulteranno finanziate con i proventi degli oneri di urbanizzazione.

L'effetto dell'armonizzazione
Nel 2016, tuttavia, cambiano radicalmente le regole che presiedono la gestione finanziaria e contabile degli enti locali, non solo in virtù dell'entrata a pieno regime dell'armonizzazione, ma anche per effetto dei nuovi obblighi in materia di pareggio di bilancio (legge n. 243/2012). Si tratta di un sistema "chiuso" di regole, molto più severo e prescrittivo rispetto al passato, volto a restituire ai bilanci pubblici un equilibrio finanziario solido e duraturo, che impone di riconsiderare il comma 429-quater ed il favor con cui è stato salutato.
In primis la norma si scontra con il nuovo articolo 162, comma 6, del Tuel armonizzato, il quale ammette deroghe all'equilibrio economico finanziario solamente se tassativamente indicate nel principio applicato alla contabilità finanziaria. La concreta applicazione degli oneri alla parte corrente, quindi, presuppone una modifica del decreto legislativo n. 118/2011, finalizzata a recepire all'interno dei principi contabili questa possibilità, ad oggi non prevista. La prospettiva del quarto decreto correttivo, necessario per reintrodurre l'accertamento per competenza dell'Irpef (si veda il Quotidiano degli enti locali e della Pa del 18 dicembre 2015), potrebbe essere l'occasione giusta per colmare questo vuoto. Ben più rilevanti, invece, sono le problematiche che attengono ai profili di compatibilità costituzionale della disposizione. Fino a quando non interverrà la proroga o una modifica della legge 243/2012 che, dal 2016, impone a Regioni, Province e Comuni di finanziare le spese correnti e le spese per rimborso prestiti con le sole entrate correnti, il comma 429-quater si pone in evidente contrasto con il principio del pareggio di bilancio codificato nell'articolo 81 della Costituzione e, di fronte a un possibile contenzioso, finirebbe per cedere sotto il peso di norme di rango costituzionale. Il rischio quindi è che gli enti si trovino ad approvare un bilancio la cui legittimità è estremamente in bilico, sospesa a modifiche del quadro normativo di riferimento su cui ancora non vi sono certezze.

Gli effetti sugli equilibri
Oltre ai rilievi di illegittimità sopra evidenziati, appare evidente come – sotto il profilo sostanziale – l'utilizzo di oneri per spese correnti finisca per compromettere seriamente gli equilibri del bilancio, nella misura in cui entrate non ricorrenti e solamente eventuali vengono utilizzate per finanziare spese ricorrenti, quali quelle di manutenzione. Questo rischio – oggi - è ancora più alto nella misura in cui l'andamento dell'attività edilizia non registra segni di ripresa, rendendo scarsamente attendibili le previsioni di entrata. Quand'anche queste vengano tarate sul trend storico, la certezza dell'introito potrà essere acquisita solamente al momento del rilascio del permesso di costruire, e molte volte nemmeno in questa fase, dato che numerose sono le richieste di rimborso per interventi non realizzati che, a distanza di anni, vanno a neutralizzare l'incasso. D'altro canto l'ente, di fronte alla necessità di attuare interventi di manutenzione del patrimonio, sui quali spesso vi sono canoni contrattualizzati, si troverà a sostenere spese certe con entrate che, seppure previste, non si sa se e quando – nel corso dell'anno - saranno accertate. L'unica soluzione per garantire gli equilibri effettivi sarà quella di attivare le spese solamente al momento dell'accertamento dell'entrata, e non prima.


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