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Vincoli di cassa, le linee guida della sezione Autonomie

di Nazario Festeggiato* - Rubrica a cura di Anutel

Sul dibattutissimo tema della gestione di cassa delle entrate vincolate e destinate interviene la sezione Autonomie della Corte dei conti con la delibera del 19 novembre scorso n. 31/2015, che dettato alcune importanti linee guida.

La vicenda
Dopo la verifica del questionario sul bilancio consuntivo 2013 dei Comuni toscani, la sezione regionale della Corte dei conti ha eccepito a tutte le amministrazioni un profilo di irregolarità, relativo al risultato di amministrazione, scaturito in una pronuncia specifica.
In particolare, la Corte sostiene che gli enti non abbiano contabilizzato correttamente e integralmente le movimentazioni dei flussi di cassa relativi alle entrate a specifica destinazione, come previsto dall'articolo 180 del Tuel per le modalità di riscossione e dall'articolo 195 per il loro successivo utilizzo. Affermando quindi che tutte le riscossioni relative ai titoli IV e V dell'entrata dovessero essere vincolate in termini di cassa, nella convinzione che tali entrate, essendo destinate a finanziare gli investimenti, non potessero essere utilizzate per effettuare pagamenti slegati dagli investimenti cui erano destinate.
La controdeduzione, unanime, dei Comuni toscani è che non si può considerare una generica destinazione di somme a investimenti, non supportata e avvalorata da specifica norma di legge o regolamentare, come sufficiente a far sorgere l'obbligo di vincolarle per cassa.
Infatti, i vincoli gestiti dall'Ente sono solo quelli previsti espressamente dall'articolo 180 – comma 3 – lettera d) del Tuel - sul quale è intervenuto con delle aggiunte al testo previgente il legislatore dopo l'armonizzazione con una sostanziale tipizzazione delle fattispecie - ovvero: "d) gli eventuali vincoli di destinazione delle ((...)) entrate derivanti da legge, da trasferimenti o da prestiti;".

Un caso esemplare
Nell'ambito dei trasferimenti, un caso esemplare riguarda quei casi in cui il trasferimento avviene a rendicontazione, ovvero dietro presentazione di documentazione giustificativa (mandati di pagamento quietanzati dal tesoriere) dell'avvenuto pagamento delle spese. In tali casi, non essendo il tesoriere in grado di gestire i vincoli "negativi", è evidente l'impossibilità di vincolare i relativi incassi, trattandosi di somme che vengono incassate dopo che si sono già manifestati i corrispondenti flussi di pagamento.
Del resto, pur ritenendo la Corte toscana che nessuna entrata di capitale sfugga al vincolo della specifica destinazione, già autorevoli pareri e considerazioni, nel tempo, sono stati espressi riguardo a cosa debba intendersi per entrate di capitale aventi "specifica destinazione", come nel caso del pronunciamento della Sezione regionale della Lombardia nella sua deliberazione n. 282/2012, dove molto chiaramente definisce le "entrate a specifica destinazione" in base all'articolo 195 del Tuel, che non possono essere generiche, ma devono essere, come risulta dalla lettera della norma, specifiche nonché derivante da apposite disposizioni di legge o regolamentari che consentono di derivarne, a fini contabili, una simile qualificazione, pur mantenendo le entrate in conto capitale, in termini di competenza, un tendenziale e generico vincolo rispetto al titolo di reperimento.
Tali considerazioni, devono ritenersi applicabili agli oneri di urbanizzazione e ai proventi da dismissioni patrimoniali, non avendo gli introiti in materia altro vincolo di destinazione in bilancio se non quello di dover finanziare la spesa di investimento, ma non degli specifici interventi per i quali sono stati concessi, tali da implicare in caso di mancata realizzazione della specifica opera l'obbligo di restituzione delle somme al soggetto erogante.
Inoltre, la Ragioneria generale dello Stato, con nota del 7 ottobre 2003 n. 0108321 ha ritenuto che l'abrogazione dell'articolo 12 della legge 10/1977 abbia eliminato il vincolo di destinazione delle somme riscosse per permessi di costruzione.

Le leggi di Stabilità
Le varie leggi finanziarie (e poi leggi di stabilità), che ormai da molti anni prorogano la possibilità di destinare al finanziamento della spesa corrente sino ad un massimo del 75% delle entrate del titolo IV derivanti dagli oneri di urbanizzazione, sono la riprova che sulle stesse non esiste un vincolo di specifica destinazione stringente tale da imporre anche il vincolo di cassa legato a una specifica opera di investimento, ma invece un più generico vincolo di bilancio che può benissimo essere "disatteso" per sopperire al disavanzo di parte corrente presente nei bilanci degli enti locali.

Questo è quello che risponde l'Ifel a una domanda sulla cassa vincolata durante un seminario on-line in materia di armonizzazione contabile lo scorso 11 febbraio 2015: «Il principio prevede che, con determinazione dirigenziale del responsabile del servizio finanziario, si determini l'importo della cassa vincolata alla data del 31 dicembre 2014. Per entrate a destinazione vincolata si intendono quelle da: prestiti, trasferimenti con vincolo di destinazione e vincolate per legge. Si ritengono escluse le entrate da oneri di urbanizzazione, da alienazione e da sanzioni al codice della strada, che sono destinate e non vincolate (agli investimenti)».

Arconet
Questo è ciò che risponde invece Arconet a un quesito posto da un ente locale: «… si chiarisce che nel caso delle entrate per permessi di costruire e per alienazione di beni patrimoniali le medesime sono vincolate dalla legge, in termini generali, a spesa di investimento (Nel caso delle alienazioni patrimoniali il principio contabile prevede che "Il corrispettivo della cessione di beni immobili può essere destinato anche all'estinzione anticipata di prestiti") e pertanto concorrono alla determinazione della quota destinata agli investimenti del risultato di amministrazione, cui affluiscono, trattandosi di entrate che hanno un vincolo generico e non specifico alle spese di riferimento».

Se fosse vero che nessuna entrata di capitale sfugge al vincolo della specifica destinazione, non si comprende cosa debbano gli enti iscrivere, in sede di predisposizione dei rendiconti di gestione, nel Quadro generale riassuntivo alla voce «Fondi per il finanziamento di spese in conto capitale» e cosa alla voce «Fondi vincolati».
Anche nella nuova formulazione del risultato di amministrazione del bilancio armonizzato si richiama quanto è detto testualmente nel principio contabile Allegato A/2 al Dlgs 118/2011 laddove si precisa che il risultato di amministrazione è distinto in fondi liberi, vincolati, accantonati e destinati.

Riaccertamento residui
Con il decreto Economia del 2 aprile 2015, che definisce il maggior disavanzo derivante dal riaccertamento straordinario dei residui e ne fissa le modalità di ripiano, in particolare all'articolo 2 – comma 8, tra le predette modalità di ripiano, il legislatore alla lettera b) individua la «cancellazione del vincolo di generica destinazione agli investimenti, escluse le eventuali quote finanziate da debito», rimarcando così chiaramente che c'è una netta differenza tra alcune risorse non svincolabili nemmeno per la copertura del maggior disavanzo e altre per le quali la «generica destinazione» agli investimenti non costituisce ostacolo a tale utilizzo, cosa che non sarebbe possibile se vi fosse sulle stesse anche un vincolo di cassa.
La sezione Autonomie, con riferimento alle entrate vincolate, lo scorso 19 novembre ha trattato la loro distinzione tra vincolate a destinazione specifica, individuate dall'articolo 180, comma 3, lettera d) del Tuel, vincolate in base all'articolo 187, comma 3 ter, lettera d) e con vincolo di destinazione generica. Solo per le prime vale la disciplina prevista dagli articoli 195 e 222 del Tuel, per quanto riguarda la loro utilizzabilità in termini di cassa.

(*) Componente Consiglio generale ANUTEL