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Ombrello costituzionale sui fondi per le funzioni trasferite alle Province

di Paolo Canaparo

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Il processo di conferimento delle funzioni regionali "non fondamentali" ai nuovi enti di area vasta ha subito un'accelerazione dopo il 31 ottobre, per effetto delle sanzioni previste dal decreto enti locali (Dl 78/2015). Il conferimento ha proposto il problema della sufficienza delle risorse finanziarie trasferite: questione dirimente non solo l'attuazione della legge 56/2014, ma più in generale per ottenere quel miglioramento funzionale che è alla base della riforma Delrio.
A tutela delle ragioni delle province di vedersi riconosciuto un adeguato plafond di risorse, peraltro, possono richiamarsi le considerazioni espresse dalla Corte Costituzionale (adita dal Tar Piemonte che ha chiesto alla Consulta se gli eccessivi tagli finanziari contrastassero con gli articoli 3, 97 e 119 della Costituzione) con la recente sentenza n. 188/2015, con cui ha affrontato proprio la questione dell'adeguato finanziamento delle funzioni conferite dalle Regioni. Queste, infatti, hanno progressivamente ridotto i trasferimenti per le funzioni conferite (attribuite o delegate) agli enti locali, che per continuare a esercitarle hanno dovuto impiegare risorse proprie.

Limiti al ridimensionamento dei trasferimenti
Netta la posizione assunta dai giudici costituzionali, che in particolare hanno evidenziato come le possibilità di ridimensionare i trasferimenti incontrino importanti limiti. Vale in proposito il costante orientamento espresso dalla Corte Costituzionale, secondo cui «possono aversi, senza violazione costituzionale, anche riduzioni di risorse per la Regione [nel caso in esame della Provincia], purché non tali da rendere impossibile lo svolgimento delle sue funzioni. Ciò vale tanto più in presenza di un sistema di finanziamento [che dovrebbe essere] coordinato con il riparto delle funzioni, così da far corrispondere il più possibile […] esercizio di funzioni e relativi oneri finanziari da un lato, disponibilità di risorse […] dall'altro» (sentenza n. 138/1999 e, più di recente, la n. 241/2012).
Sembra evidente che una significativa riduzione a invarianza di funzioni e senza un progetto di riorganizzazione si pone in contrasto con i più elementari canoni della ragionevolezza. Per quel che riguarda più specificamente il contesto della pubblica amministrazione, infatti, ogni stanziamento di risorse deve essere accompagnato da scopi appropriati e proporzionati alla sua misura. Una significativa riduzione dei trasferimenti è destinata anche a violare l'autonomia finanziaria costituzionalmente garantita dagli articoli 117 e 119 della Carta, con negative ricadute anche sul buon andamento dell'amministrazione (articolo 97).

Il contrasto con il principio di buon andamento
Il principio di buon andamento implica da un lato che le risorse stanziate siano idonee ad assicurare la copertura della spesa, a cominciare da quella relativa al personale dell'amministrazione, e, dall'altro, che siano spese proficuamente in relazione agli obiettivi correttamente delineati già in sede di approvazione del bilancio di previsione.
Una dotazione finanziaria così radicalmente ridotta, non accompagnata da proposte di riorganizzazione dei servizi o da eventuale riallocazione delle funzioni a suo tempo trasferite, dunque comporta una lesione del principio. Ciò proprio in ragione del fatto che a determinarla non è la riduzione delle risorse in sé, bensì la sua irragionevole percentuale, in assenza di correlate misure che ne possano giustificare il dimensionamento attraverso il recupero di efficienza o una riallocazione di parte delle funzioni a suo tempo conferite. Risorse così drasticamente ridotte, se non garantiscono neppure il pagamento delle retribuzioni del personale a suo tempo trasferito sono comunque destinate a una cattiva utilizzazione in ragione dell'insufficiente o del tutto mancante finalizzazione a obiettivi predeterminati e credibili.
Eccessivi riduzioni, peraltro, contrastano anche con l'articolo 3 della Costituzione, sia sotto il profilo dell'irragionevolezza, in quanto la drastica riduzione degli stanziamenti non terrebbe conto dell'esigenza (logica, ancor prima che giuridica) che le funzioni assegnate siano conferite unitamente alle risorse disponibili per il loro svolgimento, in considerazione del livello dei costi delle funzioni medesime, sia sotto il profilo della violazione del principio di eguaglianza sostanziale, in quanto il mancato esercizio delle funzioni delegate alle province afferenti a settori che possono essere assunti come nevralgici per la vita economica e sociale della comunità territoriale, lungi dal rimuovere gli ostacoli descritti dallo stesso articolo 3, secondo comma, al contrario li causerebbe e allo stesso tempo si tradurrebbe in inaccettabili discriminazioni di fatto tra i cittadini e nella sostanziale negazione dei loro diritti di libertà.

Il principio di programmazione degli obiettivi di bilancio
Va sottolineato come il principio della programmazione degli obiettivi di bilancio sia espressamente codificato nell'articolo 7 della legge 31 dicembre 2009 n. 196 (Finanziaria 2010), il quale stabilisce che «1. L'impostazione delle previsioni di entrata e di spesa dei bilanci delle amministrazioni pubbliche si conforma al metodo della programmazione».
Sotto analoga prospettiva, le norme che producono effetti finanziari innovativi «a carico della [finanza delle Regioni] e della finanza di altre amministrazioni pubbliche anche attraverso il conferimento di nuove funzioni o la disciplina delle funzioni a esse attribuite» (articolo 19, comma 2, della legge 196/2009) devono essere corredate da particolare istruttoria per dimostrare la loro compatibilità con il complessivo equilibrio dei bilanci partecipanti al consolidato pubblico. Per questo motivo, ferma restando la discrezionalità del legislatore nelle scelte allocative delle risorse, quando queste ultime producono rilevanti effetti innovativi nelle relazioni finanziarie tra enti territoriali e nel consolidato delle loro risultanze non possono limitarsi alla mera indicazione dell'entità finanziaria non accompagnata da adeguata relazione tecnica.


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