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Quali chances per Province e Città metropolitane?

di Luca Bisio e Marco Bertocchi

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

La Conferenza Stato-Città ha espresso parere favorevole alla richiesta di differimento del termine di approvazione del bilancio di previsione 2015 delle Province al 30 settembre 2015. Inoltre il maxi emendamento al disegno di legge di conversione del Dl 78/15, approvato in Senato il 28 luglio scorso, ha stabilito, all'articolo 1 ter, anche che “per il solo esercizio 2015, le Province e le Città metropolitane predispongono il bilancio di previsione per la sola annualità 2015”.
Alla luce di questa situazione di precarietà generale, le Province e le Città metropolitane dovranno approvare il Dup per l’esercizio 2016 e seguenti entro il 31 ottobre 2015 (termine prorogato con Dm Interno 3 luglio 2015), ad un solo mese dall’approvazione del preventivo 2015, per il quale la normativa citata ha riconosciuto l’impossibilità di definire un quadro finanziario per gli anni 2016 e 2017.
Emergono, quindi, alcune domande di fondo:
-  come effettuare l’analisi di contesto interno ed esterno, prevista nella Sezione strategica del Dup, data la situazione attuale delle Province?
-  come definire la parte contabile del Dup entro il 31 ottobre, quando poche settimane prima si sarà dovuto approvare un bilancio di previsione unicamente annuale, per l’impossibilità sancita dalla normativa di formulare delle previsioni finanziarie attendibili per gli esercizi 2016 e 2017;
-  quale orizzonte temporale deve avere il Dup, in un ente di secondo livello che ha visto una radicale ridefinizione del proprio modello di governance?
-  quale percorso seguire per la definizione del Dup?
Per comprendere la complessità e la rilevanza di tali quesiti è importante riportare, di seguito, alcuni passaggi essenziali del Principio sulla programmazione relativi al Dup:
-  il Dup è lo strumento che permette l’attività di guida strategica ed operativa degli enti locali;
-  il Dup costituisce, nel rispetto del principio del coordinamento e coerenza dei documenti di bilancio, il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione;
-  la Sezione strategica del Dup ha un orizzonte temporale di riferimento pari a quello del mandato amministrativo, sviluppa le linee programmatiche di mandato e individua gli indirizzi strategici dell’ente, in coerenza con la programmazione regionale e tenendo conto del concorso al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica;
-  la Sezione strategica del Dup deve garantire, prima della definizione degli obiettivi strategici, un’analisi, attuale e prospettica, delle condizioni esterne e di quelle interne all’ente;
- la Sezione operativa del Dup ha una durata pari a quella del bilancio di previsione;
-  il contenuto della Sezione Operativa costituisce guida e vincolo ai processi di redazione dei documenti contabili di previsione dell’ente;
-  all’interno della Sezione Operativa, per ogni programma, occorre indicare le risorse finanziarie, umane e strumentali destinate.
Da tutte queste premesse emerge con chiarezza che il Dup debba costituire un piano strategico che:
-  abbia come arco temporale di riferimento il mandato (per la sezione strategica) ed il triennio(per la sezione operativa);
-  debba inizialmente concentrarsi su di un’analisi delle condizioni interne ed esterne;
-  debba poi sviluppare obiettivi strategici (per missioni) ed operativi (per programmi), questi ultimi corredati da previsioni triennali di entrata e di spesa.
Se si analizzano tali elementi fondanti del Dup con riguardo all’attuale situazione delle Province, è possibile riscontrare problematiche:
-  riferite alla situazione contingente che caratterizza il percorso di riforma in atto, e l’esercizio 2015 in particolare;
-  di carattere più strutturale, relative alle specificità del sistema di governance che le Province hanno assunto a seguito della Riforma Delrio (Legge 56/14).

Le problematiche contingenti
Appare innanzitutto evidente la difficoltà per le Province di definire il contesto di riferimento, soprattutto per quelle informazioni di carattere prospettico che dovrebbero essere riportate nella Sezione strategica del Dup (che ha come orizzonte temporale il mandato amministrativo). Ciò vale per alcuni degli elementi da prendere in considerazione relativamente al contesto esterno (ad es. “obiettivi individuati dal Governo nazionale” e “parametri economici per identificare l’evoluzione dei flussi finanziari ed economici dell’ente e dei propri enti strumentali”) ma anche di quello interno (ad es. “Indirizzi generali relativi alle risorse e agli impieghi ed alla sostenibilità economico finanziaria attuale e prospettica” e “Coerenza e compatibilità presente e futura con le disposizioni del patto di stabilità interno e con i vincoli di finanza pubblica”).
È importante poi riflettere su come si possa redigere un Dup con orizzonte pluriennale, quando poco prima si è approvato un bilancio finanziario di previsione redatto unicamente per il primo esercizio (il 2015). È vero che il Dup deve esprimere la programmazione relativamente agli esercizi 2016 e seguenti, ma è anche innegabile che dal 30 settembre al 31 ottobre non sia del tutto certo che la situazione delle Province si delinei in modo così netto da permettere la stesura di un documento di pianificazione strategica veridico e quindi funzionale al suo scopo.
Il rischio, quindi, è quello di confezionare un Dup che non poggia su basi concrete di realtà ed abbia come unico scopo quello di adempiere al dettato normativo.

Le incoerenze con il nuovo modello di governance
Il secondo ordine di problematiche è, se vogliamo, di carattere ancora più strutturale perché ha a che fare con le incoerenze che si riscontrano tra le caratteristiche del Dup e del processo di definizione di tale strumento (e del bilancio di previsione, di cui il Dup è il presupposto) e il sistema di governance delle Province delineato dalla Riforma Delrio.
È opportuno, da questo punto di vista, richiamare molto brevemente alcune caratteristiche delle “nuove” Province quali enti di area vasta. Si tratta di enti di secondo livello, i cui organi di governo non sono più eletti direttamente dai cittadini, ma dai sindaci e dai consiglieri dei comuni che fanno parte del territorio provinciale.
Rispetto al precedente impianto normativo definito dal Tuel, cambiano anche gli stessi organi di governo. In particolare:
- rimane il presidente della Provincia, che è eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali del territorio provinciale e dura in carica 4 anni;
- il consiglio provinciale, sempre eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali, è l’organo di indirizzo e controllo e dura in carica 2 anni (ma il bilancio finanziario di previsione, approvato dal Consiglio, è comunque triennale);
- l’assemblea dei sindaci, che ha poteri propositivi, consultivi e di controllo secondo quanto disposto dallo statuto. Ha l’importante compito di adottare o respingere lo statuto, proposto dal consiglio. Esprime il proprio parere sullo schema di bilancio presentato dal consiglio, prima che lo stesso lo approvi definitivamente;
- non è più prevista, invece, una giunta provinciale.
Date queste premesse, è utile innanzitutto soffermarsi sul concetto di mandato. Nel Tuel la durata del mandato amministrativo era pari a 5 anni, sia per il presidente della provincia, sia per il consiglio. Ora il presidente ha un mandato della durata di 4 anni (ma decade prima dalla carica in caso di cessazione dalla carica di sindaco), mentre il consiglio ha un mandato della durata di 2 anni. Ora occorre capire se il mandato amministrativo su cui costruire la Sezione strategica del Dup sia quello del presidente (che non risulta avere un ruolo formale esplicito nel processo di definizione del Dup, mentre ha il compito di proporre gli schemi di bilancio al consiglio), oppure quello del consiglio provinciale (a cui la legge attribuisce il compito di adottare lo schema di bilancio e di approvarlo a seguito del parere espresso dall’assemblea dei sindaci).
Nel migliore dei casi (mandato della durata di 4 anni), possiamo dire che la Sezione strategica e quella operativa risulterebbero appiattite su di un arco temporale quasi coincidente (quadriennio e triennio) e le differenze di contenuto che dovrebbero caratterizzarle perderebbero molto di significato. Nel peggiore (mandato della durata di due anni), la Sezione strategica avrebbe un orizzonte temporale addirittura più breve di quello della Sezione operativa (che essendo agganciata alla durata del bilancio di previsione finanziario rimarrebbe triennale), il che la renderebbe ancora più inutile. È plausibile che il mandato amministrativo sia da riferirsi alla durata in carica del presidente.
Altra problematica rilevante riguarda il processo di formazione del Dup, e del bilancio di previsione stesso. La Legge 56/14 si limita a dare riferimenti sul bilancio, parlando genericamente di “schemi di bilancio” e “bilanci” dell’ente, mentre non dice nulla in merito al Dup o ad altri strumenti di programmazione. Il percorso delineato prevede, essenzialmente:
- la proposta di schemi di bilancio al consiglio, da parte del presidente;
- l’adozione di tali schemi da parte del consiglio, e la loro presentazione all’assemblea dei sindaci;
-  la formulazione del parere sugli schemi da parte dell’assemblea dei sindaci;
-  l’approvazione definitiva dei bilanci da parte del consiglio.
Tale percorso non trova alcun riscontro né nel principio contabile della programmazione, né negli articoli 170 e 174 del Tuel (come modificati dal Dlgs 126/14), che disciplinano rispettivamente il Dup e il percorso di formazione del bilancio, nei quali gli organi di governo in gioco sono, fondamentalmente, il consiglio e la giunta. È evidente, infatti, che il nuovo processo di programmazione degli Enti Locali non sia stato definito tenendo conto, in modo puntuale e differenziato, del complessivo riassetto della governance delle province e delle città metropolitane, ma sia di fatto stato pensato avendo come riferimento l’impianto precedentemente previsto dal Tuel (nel quale risulta ancora, all’articolo 51, che il presidente della provincia e  il consiglio provinciale durano in carica per un periodo di cinque anni, non essendo intervenuta un’abrogazione esplicita di tale norma a seguito dell’entrata in vigore della Legge Delrio).
D’altro canto, nella Legge Delrio si fa un generico riferimento a bilanci e schemi di bilancio, senza richiamare il documento unico di programmazione. Eppure il Dup, in quanto presupposto per la definizione del bilancio finanziario di previsione, dovrebbe essere definito seguendo un percorso analogo a quello previsto per il bilancio, ed in linea con il nuovo assetto della governance dell’ente.

Qualche proposta
A parere di chi scrive si dovrebbe riflettere sull’opportunità di pensare ad una sorta di Dup definito su misura per le Province, che sia in grado di coglierne le specificità e possa costituire un documento utile, funzionale ad una migliore redazione del bilancio e del piano esecutivo di gestione.
In alternativa ci chiediamo se, allo stato attuale, le Province:
-  possano permettersi di impiegare tempo lavoro nella redazione di documenti non utili al supporto della loro governance;
-  abbiano una reale autonomia di programmazione, oppure la loro agenda sia dettata in modo uniforme e vincolante dalle riforme normative in atto.


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