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Saving cost bond: nuove soluzioni per gli investimenti locali

di Luca Bisio e Marco Nicolai

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Gli investimenti pubblici locali, nel decennio 2004-2013, sono crollati del 26% (Fonte: Istat, Conti ed aggregati economici delle Amministrazioni pubbliche, dati al dicembre 2014). Ciò si è tradotto in un deciso incremento del gap infrastrutturale italiano, che non può essere risolto confidando su una ripresa degli investimenti pubblici secondo logiche tradizionali, anche in considerazione del fatto che dagli Enti territoriali transita circa il 70% degli investimenti pubblici complessivi e gli equilibri dei loro bilanci risultano significativamente compromessi, come la loro autonomia finanziaria frustrata da un federalismo inattuato.

Nuovi strumenti e nuove logiche di funding
Dovendo adottare metodiche innovative le poche risorse pubbliche, al massimo, potranno fungere da volano per la strutturazione di nuove forme di finanziamento che permettano di soddisfare i bisogni della collettività senza gravare sui vincoli di bilancio e senza appesantire ulteriormente il carico tributario. La direttrice da seguire sarà però quella dell’attrazione di capitali privati, in particolare da parte di investitori istituzionali e di lungo termine, per finanziare non solo le infrastrutture generatrici di entrate (dedicate, ad esempio, all’energia, ai trasporti, ecc.) ma anche quelle sociali che difficilmente hanno caratteristiche di autofinanziabilità (quali gli ospedali, gli asili nido, le scuole, il social housing, e le cosiddette smart cities).
Per le infrastrutture che generano entrate si è promossa l’esperienza della finanza di progetto, che permette di attrarre le risorse in funzione del merito di credito progettuale (cash flow e redditività di progetto) e non del promotore. Molto ci sarebbe da migliorare nell’adozione di questa tecnica, ma per lo meno la strada è tracciata.
Tuttavia, un’altra opportunità per rilanciare gli investimenti locali puntando sul partenariato pubblico privato può essere costituita da schemi di finanziamento e forme contrattuali che, anziché focalizzare l’attenzione sulla capacità di un progetto di generare flussi di cassa in entrata, considerino la sua attitudine a produrre risparmi di spesa, in particolare sui bilanci pubblici. In fondo la liquidità per nuovi investimenti poco importa che provenga da nuove entrate o da risparmi.
Strumenti di questo tipo si basano sulla logica del “pagamento a fronte di risultati” (logica che in Gran Bretagna è conosciuta come Pay for Results o, negli Stati Uniti, Pay for Success) e consistono in schemi di finanziamento in cui il rendimento per l’investitore è determinato dagli impatti positivi generati da una certa attività in termini di risparmio di spesa. Possono essere ricondotti a questa tipologia di strumenti, pur con le rispettive specificità, i contratti di finanziamento tramite terzi (già utilizzati negli investimenti di efficientamento energetico), i social impact bond (che si basano sulla valutazione economica degli impatti sociali generati da progetti innovativi) e i saving cost bond (Scb), che siamo a proporre nel nostro articolo.

I saving cost bond
I Scb si possono configurare come un modello di finanziamento potenzialmente applicabile a tutti gli interventi, i servizi e gli investimenti che sono in grado di creare efficienze gestionali e riduzione dei costi.
Nonostante la denominazione, che fa riferimento al concetto di bond, i Scb non rappresentano un’obbligazione tradizionale in quanto sono privi di rendimento certo. Essi si concretizzano in obbligazioni dove restituzione e rendimento sono variabili e connessi alla performance conseguita in termini di risparmi ottenuti.
In particolare, il meccanismo dei Scb vede la presenza dei seguenti soggetti:
·       la Pubblica amministrazione, interessata a migliorare il servizio e a ridurre i costi di erogazione che, in base ad accordi contrattuali, si impegna a pagare una percentuale dei risparmi ottenuti mediante l’adesione al progetto finanziato con Scb;
·       un intermediario finanziario specializzato, che si fa garante del progetto selezionando gli investitori, e l’operatore (o gli operatori) chiamato ad attuare il progetto stesso, svolgendo un ruolo di facilitatore nei confronti di tutti gli attori pubblici e privati coinvolti. Il pagamento dell’intermediario è condizionato al raggiungimento degli obiettivi di risparmio previsti nell’ambito del progetto;
·       un operatore, selezionato dall’intermediario in ragione della sua efficacia ed efficienza operativa, intesa quale capacità di raggiungere i livelli di risparmio previsti (e non in base alla sua solidità patrimoniale o capacità di attrarre capitali);
·       gli investitori, che apportano il capitale necessario per finanziare il progetto e sopportano il rischio dell’intera operazione, beneficiandone dei rendimenti nel caso in cui il progetto raggiunga gli obiettivi minimi di performance prestabiliti;
·       un valutatore terzo che si fa carico dell’analisi e della quantificazione preventiva dei risparmi ottenibili e della misurazione e valorizzazione consuntiva di quelli ottenuti, ma anche degli impatti sulla collettività di riferimento.
La collocazione dei Scb presso gli investitori, con uno schema di restituzione connesso ai risparmi fa sì che al “tradizionale” rischio finanziario si affianchi il rischio di investimento, correlato al mancato raggiungimento degli obiettivi di risparmio prefissati. A copertura di tale maggiore rischio, nella sottoscrizione del contratto possono essere previsti anche dei bonus erogati dalla PA, in caso di performance del progetto (e quindi di risparmi) superiori rispetto a quelle minime definite a livello contrattuale, oppure forme di garanzie a valere sui fondi comunitari o sull’intervento di Fondazioni e Charity per progetti a rilevante impatto sociale.
I Scb rappresentano un’evoluzione concettuale rispetto ad altri strumenti quali:
·       i project bond, previsti dal Dl 1/2012 e da cui si differenziano per la possibilità di finanziare anche servizi e non solo opere pubbliche;
·       i contratti Epc (Energy performance contract) regolati dal Dlgs 102/2014, di cui i Scb condividono la logica nonostante per gli Epc non siano previste emissioni di titoli;
·       i Social impact bond, di cui i Scb rappresentano un’estensione dell’area di intervento non limitata ai soli progetti a valenza sociale, ma estesa a tutti i progetti di innovazione tecnologica, organizzativa e gestionale nei quali è possibile individuare risparmi di costi sul bilancio pubblico.
La differenza è che i saving cost bond possono essere abbinati al processo di spending review e di razionalizzazione della spesa, qualificando questo processo che, senza investimenti in grado di creare efficienza, può solo ridursi a tagli lineari. Sappiamo per esempio quanti risparmi l’innovazione digitale può creare per la PA. Tuttavia, per attivarla servono investimenti iniziali che produrranno risparmi solo in periodi successivi. Lo stesso dicasi per tante politiche preventive in sanità o nel welfare. Ebbene, se la miopia bilancistica sacrifica questi investimenti, i saving cost bond possono essere la correzione focale per chi vuole affrontare il futuro realizzandoli senza rinunciare a garantire servizi alla collettività.

 


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