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Programmazione 2016 ai nastri di partenza con il nuovo Dup

di Marco Bertocchi

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Molti enti locali hanno archiviato da poco (e magari con difficoltà) il percorso di approvazione del bilancio 2015-2017. Ma al ritorno dalle vacanze estive saranno già costretti a misurarsi con la programmazione del triennio 2016–2018. La prima scadenza importante prevista dal nuovo ordinamento contabile, infatti, è quella del 31 ottobre, data entro la quale le Giunte dovranno predisporre (per la prima volta in assoluto, per la maggior parte degli enti) il documento unico di programmazione. Il tutto, tra le numerose incertezze che riguardano lo scenario normativo e la situazione della finanza pubblica, oltre alla difficoltà di ripensare all’intero processo di programmazione secondo le logiche nuove introdotte con l’armonizzazione contabile. Per la maggior parte degli enti, quindi, occorrerà rimboccarsi le maniche fin da subito per poter completare in tempi utili tutti i passaggi utili per la definizione del Dup 2016–2018.
Per le province e le città metropolitane, poi, la situazione rischia di essere ancora più particolare e paradossale. Il rinvio del termine di approvazione dei bilanci di previsione 2015 al 30 settembre, disposto in sede di conversione del Dl 78/15, e l’indicazione di approvare tali bilanci per la sola annualità 2015 sanciscono di fatto l’estrema difficoltà (se non l’impossibilità) di delineare uno scenario credibile per la programmazione degli esercizi futuri (2016 e 2017 in primis). Viene quindi da chiedersi quale utilità ed attendibilità possa avere, per questi enti, un Dup 2016–2018 predisposto entro il mese successivo a quello di approvazione di un bilancio 2015 definito in tali condizioni.
Chiarite queste premesse, è comunque importante analizzare i significativi cambiamenti introdotti dal Dlgs 118/11 e dal principio contabile applicato della programmazione (Pap) al sistema di programmazione degli enti locali. Le innovazioni apportate hanno comportato anche la modifica degli articoli del Tuel dedicati agli strumenti e al processo di programmazione e si integrano con le disposizioni del Pap che, per effetto dell’articolo 3, c. 1 del Dlgs 118/11, assumono carattere obbligatorio.

La programmazione nel nuovo sistema di bilancio
Il Pap definisce innanzitutto le caratteristiche fondamentali della programmazione. Essa è “il processo di analisi e valutazione che, comparando e ordinando coerentemente tra loro le politiche e i piani per il governo del territorio, consente di organizzare, in una dimensione temporale predefinita, le attività e le risorse necessarie per la realizzazione di fini sociali e la promozione dello sviluppo economico e civile delle comunità di riferimento” (Punto 1).
L’orientamento agli obiettivi e ai vincoli di finanza pubblica rappresenta la finalità primaria cui le amministrazioni devono tendere mediante l’attività di programmazione. Essa, infatti, deve guidarle nel concorrere al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale, in coerenza con i principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica emanati in attuazione della Costituzione.
In quest’ottica va anche letta l’introduzione del cd. principio del pareggio di bilancio, ad opera della Legge 243/12. L’articolo 1, c. 1, infatti, stabilisce che “Le amministrazioni pubbliche concorrono ad assicurare l’equilibrio dei bilanci ai sensi  dell'art. 97, c. 1 della Costituzione”. Il comma 2, inoltre, chiarisce che “l’equilibrio dei bilanci corrisponde all’obiettivo di medio termine”. L’obiettivo di medio termine costituisce a sua volta il valore del saldo strutturale (inteso come saldo del conto consolidato delle Pa corretto per gli effetti del ciclo economico al netto delle misure una tantum e temporanee) individuato sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell’Unione europea.
Per gli enti locali, in special modo a partire dal 2016, contribuire agli obiettivi di finanza pubblica, e all’obiettivo di medio termine in particolare, significherà orientare la programmazione e la gestione al rispetto degli equilibri di bilancio, sia a preventivo, sia a consuntivo, così definiti (articolo 9, c. 1 Legge 243/12):
a) saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate finali e le spese finali;
b) saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale delle rate di ammortamento dei prestiti.
Ciò comporta che la programmazione del singolo ente locale dovrà avere innanzitutto come riferimento gli scenari, gli indirizzi e i vincoli stabiliti dalla programmazione nazionale (Def) e regionale (Defr). Sulla base, e nel rispetto di tali vincoli, la programmazione dovrà anche essere declinata in coerenza con il programma di mandato definito dagli organi di governo dell’ente.
Pertanto, rispetto all’ordinamento precedente, il rinnovamento apportato dal Dlgs 118/11 e dal principio contabile della programmazione presenta due direttrici di fondo:
1. il raccordo del processo di programmazione degli enti locali con quello delle regioni, dello Stato e dell’Unione Europea;
2. il mantenimento di alcuni elementi di continuità con i principi generali già a suo tempo definiti dal Principio contabile della programmazione elaborato dall’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali.
In questa rivisitazione complessiva, viene anche effettuato un tentativo di semplificazione degli strumenti di programmazione.

Come cambia il processo di programmazione
I principi generali richiamati nel paragrafo precedente si sono tradotti nel concreto in un processo di programmazione:
- che assume una valenza autonoma, seppur strettamente integrata con la programmazione di bilancio. Nell’impostazione normativa, il Dup segue un percorso di definizione distinto rispetto a quello del bilancio di previsione finanziario, e non è più un semplice allegato dello stesso (come lo era la Rpp nel precedente ordinamento). Diviene, anzi, il presupposto per la definizione del bilancio stesso e di tutti gli altri strumenti di programmazione;
- le cui tempistiche a regime sono definite secondo un calendario che tiene conto delle scadenze che caratterizzano il processo di programmazione dello Stato e delle Regioni. In questo modo, come già evidenziato, il nostro ordinamento realizza l’armonizzazione del processo di programmazione dei diversi comparti del settore pubblico, ancorandolo al ciclo di programmazione definito in ambito europeo.
È evidente il notevole anticipo dei tempi in cui deve partire il processo di programmazione, rispetto al precedente ordinamento. A regime, entro il 31 luglio dell’anno precedente, con la presentazione del Dup le giunte degli enti locali devono essere in grado di:
- delineare gli scenari in cui si definirà la programmazione del triennio successivo, sulla base degli obiettivi e dei vincoli di finanza pubblica definiti nei Def e nei Defr regionali, nonché degli indirizzi generali definiti dall’ente in coerenza con il programma di mandato amministrativo;
- aggiornare gli obiettivi strategici di mandato;
- definire, o aggiornare gli obiettivi della programmazione annuale e triennale.
Entro il 15 novembre la Giunta deve presentare la Nota di aggiornamento al Dup, che dovrebbe essere redatta sulla base degli indirizzi e dei vincoli contenuti nelle Note di aggiornamento al Def e al Defr. La Nota di aggiornamento viene presentata entro un termine nel quale dovrebbero essere noti anche i contenuti dei disegni di legge di stabilità e di bilancio nazionali e regionali.
L’ente locale dovrebbe quindi disporre di tutte le informazioni necessarie per aggiornare il proprio documento di programmazione e per predisporre lo schema di bilancio di previsione finanziario che, come noto, assume un orizzonte temporale triennale per le previsioni di competenza ed annuale per le previsioni di cassa.
Infatti il termine entro il quale la Giunta deve presentare lo schema di bilancio di previsione è sempre il 15 novembre, in corrispondenza con la Nota di aggiornamento al Dup.
Entro il 31 dicembre di ciascun anno, poi, il Consiglio approva il bilancio di previsione riguardante le previsioni di entrata e di spesa riferite almeno al triennio successivo.

Questo, almeno sulla carta, è il processo che caratterizza la programmazione degli enti locali nel nuovo sistema di bilancio:

  • - se da un lato è chiaro l’obiettivo del raccordo di tale percorso con la programmazione nazionale e regionale, facendo perno sui rispettivi documenti programmatici;
  • - dall’altro è evidente come nella realtà dei fatti, ad oggi, si sia molto lontani dal garantire la possibilità di uno sviluppo concreto della programmazione locale basata su questi principi. Lo testimoniano i continui rinvii dei termini di approvazione dei bilanci, nonché il perpetrarsi di decreti legge che definiscono o modificano aspetti fondamentali per la programmazione locale in fasi ormai avanzate dell’esercizio, in una logica di perenne urgenza.


Il percorso delineato dalla normativa e dal principio contabile, ad oggi, risulta assai lontano da quello che è possibile realizzare nel concreto.
Tuttavia il Principio contabile della programmazione sembra, almeno implicitamente, rendersene conto quando, al Punto 4.2 lett. a), dopo aver richiamato il termine del 15 novembre per la presentazione dello schema di bilancio di previsione, chiarisce che “a seguito di variazioni del quadro normativo di riferimento la Giunta aggiorna lo schema di bilancio di previsione in corso di approvazione unitamente al Dup. In occasione del riaccertamento ordinario o straordinario dei residui la Giunta aggiorna lo schema di bilancio di previsione in corso di approvazione unitamente al Dup e al bilancio provvisorio in gestione”.
Questa disposizione assume particolare importanza perché prefigura lo scenario che, con ogni probabilità, andrà a verificarsi in pratica:
- come già sperimentato quest’anno, è possibile rinviare il termine di presentazione del Dup con le stesse procedure previste per il rinvio del termine di approvazione del bilancio di previsione (articolo 151 Tuel);
- in ogni caso gli enti saranno chiamati ad aggiornare sia il Dup, sia lo schema di bilancio di previsione, qualora il termine di approvazione di quest’ultimo sia rinviato a oltre il 31 dicembre, per esempio in attesa di un “decreto milleproroghe” o di un “decreto enti locali” che modifichino in modo sostanziale vincoli ed obiettivi di finanza pubblica per  le autonomie locali;
- qualora in occasione del riaccertamento dei residui l’ente sia ancora in esercizio provvisorio, lo stesso dovrà riportare gli esiti del riaccertamento sia nello schema di bilancio di previsione in fase di approvazione, sia nel Dup, oltre che agli stanziamenti dell’esercizio provvisorio.
Ne consegue che, con ogni probabilità, il Dup sarà definitivamente aggiornato solo in occasione dell’approvazione definitiva del bilancio di previsione, che nella maggior parte dei casi avverrà, come oggi, in esercizio provvisorio. In quel momento, i Def, i Defr e le relative note di aggiornamento che avevano dovuto essere il punto di riferimento per la costruzione del Dup saranno soltanto un lontano ricordo.


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