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Per gli enti strumentali entra in campo il piano programma

di Marco Bertocchi e Luca Bisio

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Organismi ed enti strumentali degli enti locali non devono predisporre il Dup Il Punto 4.3 del principio applicato della programmazione (Pap) disegna per questi soggetti un sistema di programmazione differenziato, e tendenzialmente semplificato, rispetto a quello previsto per gli enti territoriali.
Spetta, infatti, alle regioni, alle province ed ai comuni il compito di definire gli strumenti della programmazione dei propri organismi ed enti strumentali, in coerenza con il Pap e con le disposizioni del Dlgs 118/11 (Principio applicato della Programmazione, Punto 4.3).
Ciò può portare a conseguenze significative nell’impostazione degli strumenti di programmazione.

Gli organismi strumentali
Gli organismi strumentali degli enti locali, dotati di autonomia gestionale e contabile ma privi di personalità giuridica (es. istituzioni), sono tenuti ad adottare il medesimo sistema contabile dell'amministrazione di cui fanno parte: ciò comporta, quindi, la tenuta della contabilità finanziaria, a cui affiancare la contabilità economico patrimoniale.
Per quanto riguarda gli strumenti di programmazione, invece, il Punto 4.3 stabilisce che gli indirizzi strategici ed operativi degli organismi strumentali siano definiti dagli enti locali direttamente nel Dup, prevedendo la possibilità che gli stessi non predispongano un apposito documento di programmazione.

Gli enti strumentali
Per gli enti strumentali il Piano programma rappresenta il principale documento di programmazione. Il Principio contabile ha, quindi, previsto uno strumento differente dal Dup, pur non fornendo indicazioni dettagliate sulla sua struttura e sul suo contenuto. Lo evidenziano elementi quali:
- l’orizzonte temporale del Piano programma, almeno triennale e collegato al bilancio di previsione. Come noto il Dup è invece articolato in due sezioni. La sezione strategica (SeS), che ha orizzonte temporale pari a quello del mandato amministrativo, e la sezione operativa (SeO), che ha orizzonte temporale pari a quello del bilancio di previsione;
- la struttura e il contenuto del documento, che non vengono definiti dal Principio contabile, a differenza di quanto avviene per il Dup. Le uniche indicazioni esplicite fornite in questo senso riguardano i piani programma degli enti strumentali in contabilità civilistica (e in particolare per le aziende speciali), i quali devono comprendere un contratto di servizio che regola i rapporti tra ente locale ed ente strumentale e, in caso di attivazione di nuovi servizi, un’apposita sezione dedicata al piano industriale dei nuovi servizi;
- le tempistiche di predisposizione ed approvazione del documento, che per il Piano programma (a differenza del Dup) non vengono esplicitate.
Il Principio contabile, come già ribadito all’inizio dell’articolo, lascia agli enti territoriali “capogruppo” l’autonomia, e la responsabilità, di definire gli strumenti di programmazione dei propri enti strumentali, e ciò vale in particolar modo per il Piano programma. L’impostazione di tale strumento, tuttavia, deve essere coerente con i principi generali definiti dal Principio applicato della Programmazione.
Ciò consente agli enti locali di definire la struttura del Piano programma dei propri enti strumentali senza dover rincorrere forzatamente la struttura e i contenuti del Dup e, inoltre, di non essere strettamente legati alle sue tempistiche di redazione.
Tenendo conto di questi aspetti, il Piano programma potrebbe presentare i seguenti contenuti di minima:
- un’analisi del contesto esterno ed interno che caratterizza l’ente strumentale, compresa una valutazione generale dei propri flussi finanziari di entrata e delle principali variabili che caratterizzano la gestione economico finanziaria e patrimoniale dell’ente;
- una sezione dedicata all’esplicitazione degli obiettivi strategici ed operativi che caratterizzano la programmazione del triennio, che si raccordata con la struttura per missioni e programmi in cui è articolato il bilancio dello stesso ente strumentale (o a cui l’ente deve comunque riferirsi nel riclassificare la propria spesa, nel caso in cui operi in contabilità civilistica);
- una sezione dedicata agli strumenti di programmazione settoriale che l’ente, in base alla normativa di riferimento, è tenuto a redigere (es. piano opere pubbliche).
Un tema particolarmente delicato è quello delle tempistiche di definizione del documento. Come già evidenziato, tali tempistiche non sono esplicitate dal Principio contabile, che invece indica un termine preciso per l’approvazione del rendiconto degli enti strumentali (30 aprile). Ciò fa presumere l’intenzione del legislatore di lasciare maggiore autonomia agli enti nel definire i tempi del processo di programmazione (senza collegarli necessariamente a quelli del Dup).
Una soluzione opportuna, da questo punto di vista, potrebbe essere quella di agganciare i tempi di definizione del piano programma a quelli del bilancio di previsione (o del budget economico). Ciò significherebbe, per gli enti strumentali in contabilità finanziaria, la possibilità di predisporre lo schema di Piano programma unitamente allo schema di bilancio di previsione, entro il 15 novembre dell’anno precedente, per portarlo in approvazione entro il 31 dicembre.
In questo modo, inoltre, verrebbe lasciata agli enti strumentali la concreta possibilità di recepire gli indirizzi generali definiti dai propri enti “capogruppo” all’interno dei Dup, presentati entro il 31 luglio ed eventualmente aggiornati al 15 novembre.
Ultimo aspetto rilevante riguarda i soggetti tenuti a definire la struttura e il contenuto del Piano programma (e degli altri strumenti di programmazione). Come già visto, il Principio, al Punto 4.3 individua gli “enti capogruppo” (regioni, province e comuni, in particolare). Ciò non lascia dubbi per gli enti strumentali controllati da un solo ente. Più problematica, invece, risulta la situazione per aziende ed enti costituiti in forma consortile (consorzi, aziende speciali consortili), sui quali non è agevole o possibile individuare un ente territoriale in grado di esercitare un controllo in qualità di “capogruppo”. Per questi enti, la definizione della struttura degli strumenti di programmazione potrebbe essere approvata dall’assemblea consortile, o da organo di pari livello, magari partendo da una proposta formulata dal consiglio di amministrazione (o altro organo analogo).


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