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Vincoli di finanza pubblica 2015 tra spinte verso il futuro e vecchie regole

di Marco Bertocchi e Daniele Valerio

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Il Patto di Stabilità interno 2015, si inserisce in un contesto di forti “turbolenze” che hanno interessato gli enti locali negli ultimi anni e in un quadro di profonde riforme in atto (armonizzazione, pareggio di bilancio, riassetto delle funzioni delle province e avvio delle città metropolitane, ecc.)
Ed è proprio per via di questa potenziale variabilità che la scelta operata con la legge di stabilità 2015 (legge 190/2014) di non apportare importanti modifiche al Patto aveva trovato un certo consenso nella convinzione che una pesante riforma dell’impianto complessivo avrebbe comportato un appesantimento della gestione degli Enti, il tutto con un orizzonte temporale delimitato dall’entrata in vigore, dal 1° gennaio 2016, del pareggio di bilancio (Legge 243/12 attuativa della Legge Costituzionale 1/12), con una conseguente e necessaria ridefinizione complessiva dei vincoli di finanza pubblica.
La scelta di apportare al Patto solo modifiche di natura minima e di aggiornamento, se da un lato contribuisce a non far emergere nuovi aspetti critici, dall’altro non permette di risolvere, se non parzialmente, i punti di debolezza emersi nel corso degli ultimi anni, con particolare riferimento agli effetti connessi al sistema di calcolo di “competenza mista” che, tra le conseguenze più evidenti, ha visto il crescere dei ritardi dei pagamenti per le forniture alle Pubbliche Amministrazioni.
Questo non significa che non vi siano state, in questi mesi, spinte riformiste alla normativa del Patto, specie su istanza delle associazioni di rappresentanza degli Enti Locali (Anci e Upi in prima linea). La mancata pubblicazione della consueta Circolare sul Patto ad opera della Ragioneria Generale dello Stato (generalmente licenziata nel corso del mese di febbraio dagli uffici di via XX Settembre), su tutti, è da connettersi al continuo rinvio dell’attuazione dell’Accordo del 19 febbraio 2015 raggiunto in sede di Conferenza Stato-Città e Autonomie Locali che ha previsto una ridefinizione complessiva dell’obiettivo per tutti i Comuni e che è stato recepito solo nella seconda metà di giugno con il Dl 78/15.
Il protrarsi dei tempi, oltre alla mancata approvazione della circolare Rgs, ha contribuito anche alla scelta di prorogare il termine di approvazione dei bilanci di previsione (inizialmente previsto per fine maggio) al 30 luglio 2015.
Nonostante l’accordo comporti, tra gli altri, una ridefinizione della modalità di calcolo dell’obiettivo del Patto, occorre ricordare come tale intervento avvenga a legislazione invariata, lasciando intatta la normativa di riferimento, modificata solo nelle previsioni di carattere favorevole agli Enti Locali (tra cui la definizione di nuovi spazi finanziari).
Il principale testo normativo di riferimento per il Patto, quindi, è ancora oggi rappresentato dagli articoli 30, 31 e 32 della Legge di Stabilità 2012 (Legge 183/11) come modificata successivamente e integrata.

Gli enti assoggettati al Patto
In particolare l’articolo 31 della Legge 183/11 stabilisce che le Province e i Comuni  con popolazione superiore a 1.000 abitanti (ma anche le Città Metropolitane) concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica ai sensi degli articoli 117 e 119 della Costituzione. La popolazione di riferimento deve essere quella anagraficamente registrata al termine del penultimo anno precedente e, per il 2015, quella al 31/12/2013.
La normativa prevede due eccezioni alla regola generale:
• la prima riguarda gli enti di nuova istituzione, che sono soggetti al Patto a partire dal terzo anno successivo alla costituzione;
• la seconda riguarda i Comuni istituiti a seguito di fusione a decorrere dall’anno 2011 che sono soggetti alle regole del Patto dal quinto anno successivo a quello della loro istituzione, assumendo quale base di calcolo le risultanze dell’ultimo triennio disponibile.
Quest’ultimo aspetto rappresenta un indubbio incentivo alle fusioni che, se affiancato ad altri fattori di sviluppo delle stesse, come i trasferimenti decennali di cui al Dl 95/12 (che danno una forte certezza alle risorse delle stesse) e agli incentivi della Legge Delrio (Legge 56/14), che permette ai Comuni che derivano da fusione di utilizzare i margini d’indebitamento più ampi, rappresentano un ampio quadro della lotta alla frammentazione comunale del Legislatore.
Un’ulteriore previsione a incentivo delle gestioni associate (in questo caso le Unioni) è l’abrogazione, ad opera della Legge 56/14, della soggezione al Patto delle Unioni di Comuni composte da Enti con meno di 1.000 abitanti e costituite ai sensi dell’articolo 16 del Dl 138/11.
Da segnalare, da ultimo, come sin dal 2013 sia stata abrogata la previsione relativa agli enti locali commissariati che in precedenza erano soggetti alla norma del Patto solo a partire dal primo anno successivo a quello della rielezione degli organi consiliari e che, oggi, sono soggetti al Patto al pari degli altri Enti Locali.
A norma dell’articolo 31, co. 8 della Legge 183/11, infine, si prevede che tutti gli Enti Locali coinvolti dalla normativa approvino i bilanci di previsione nel rispetto dei vincoli del Patto che costituiscono, quindi, requisito fondamentale per la legittimità del bilancio di previsione. A tal fine, come recita la norma richiamata, gli Enti locali sono tenuti ad allegare al previsionale un apposito prospetto contenente le previsioni di competenza e di cassa degli aggregati rilevanti ai fini del Patto.

Le prospettive (e le speranze) future
I Comuni, le Province e le Città Metropolitane si trovano a dover garantire il rispetto del Patto di Stabilità alla vigilia dell’entrata in vigore del pareggio di bilancio (legge 243/12), ma anche in un momento storico nel quale è forte la tensione alla ridefinizione delle funzioni fondamentali (specie per le Province e le Città Metropolitane) e in cui le criticità emergenti dall’attuazione delle nuove norme contabili ex Dlgs 118/11 e dei nuovi principi contabili rendono la gestione finanziaria sempre complessa.
Si tratta di fattori nuovi che si inseriscono nel “tradizionale” contesto di riduzione delle risorse e del concorso agli obiettivi di finanza pubblica che ha costretto troppo spesso gli enti locali a fronteggiare le crescenti funzioni e le sempre maggiori istanze delle collettività amministrate agendo sulla fiscalità locale.
Il risultato di tale circolo vizioso, ad oggi, è l’esatto contrario delle aspettative federaliste del 2001 e del 2009 che teorizzavano una riduzione del carico tributario a carico dei cittadini.
Non si vuole parlare di fallimento del federalismo fiscale, ma solo porre in evidenza la speranza, o meglio l’esigenza, che le novità introdotte in materia di Patto, e ancor di più quelle che verranno delineate in attuazione del principio del pareggio di bilancio, sappiano davvero restituire una maggiore autonomia, oltre che responsabilità, agli Enti Locali, nel fornire il loro contributo al risanamento della finanza pubblica.


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