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Una struttura stategica per il documento unico

di Luca Bisio

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

Il Documento Unico di Programmazione (Dup) rappresenta la principale innovazione nel panorama dei documenti di programmazione. Il principio applicato della programmazione lo definisce come lo strumento che:
- permette l’attività di guida strategica ed operativa degli enti locali e consente di fronteggiare in modo permanente, sistemico e unitario le discontinuità ambientali e organizzative;
-  costituisce, nel rispetto del principio del coordinamento e coerenza dei documenti di bilancio, il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione.
Il principio contabile della programmazione, tramite il Dup, cerca di perseguire tre obiettivi di fondo:
-  definire la programmazione strategica dell’ente, sull’orizzonte temporale del mandato amministrativo, coniugando tra loro gli indirizzi strategici dell’amministrazione, i vincoli di finanza pubblica e la situazione economico finanziaria dell’ente e del gruppo pubblico locale;
-  tradurre gli indirizzi strategici di mandato nella programmazione operativa, sull’orizzonte temporale triennale coperto dal bilancio di previsione;
-  raccogliere in un unico strumento una pluralità di documenti di programmazione settoriale con orizzonte temporale triennale, già previsti dalla normativa.

La struttura del Dup
Per raggiungere tali finalità il Principio non prevede uno schema di riferimento specifico per il Dup (come ad esempio faceva il Dpr 326/98 per la Relazione previsionale e programmatica), ma fornisce indicazioni generali sulla base delle quali lo stesso deve essere strutturato.
In particolare, il documento viene articolato in due sezioni: la Sezione Strategica (SeS) e la Sezione Operativa (SeO).
La prima ha un orizzonte temporale di riferimento pari a quello del mandato amministrativo e riprende in molti elementi i contenuti del Piano generale di sviluppo così come definito al Punto 19 del precedente Principio contabile n. 1 (Programmazione nel sistema di bilancio) dell’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli Enti locali.
La seconda, di portata triennale, si rifà in modo costante ai contenuti della Relazione previsionale e programmatica, con particolare riferimento alla Sezione 3 (Programmi e progetti) della modulistica prevista dal Dpr 326/98.

La Sezione strategica
La Sezione strategica (SeS) sviluppa e concretizza le linee programmatiche di mandato di cui all’articolo 46 del Tuel e individua, in coerenza con il quadro normativo di riferimento, gli indirizzi strategici dell’ente. Tale Sezione, come detto, può essere vista come una sorta di evoluzione del Piano generale di sviluppo.
Scopo della SeS è quello di definire il quadro strategico di riferimento che caratterizza l’azione dell’ente e del gruppo pubblico locale nell’arco del mandato amministrativo.
Gli obiettivi strategici del mandato, definiti per ciascuna missione tenendo conto del contributo del gruppo pubblico locale, vanno esplicitati tenendo conto dei seguenti aspetti:
-  indirizzi generali del programma di mandato dell’amministrazione;
-  quadro normativo di riferimento;
-  obiettivi e vincoli di finanza pubblica, a livello nazionale ed europeo;
-  linee di indirizzo della programmazione regionale.
La loro definizione deve scaturire da un’analisi strategica del contesto interno ed esterno, le cui informazioni devono essere riportate all’interno della SeS.
È interessante notare come il Principio si ponga subito il problema di assicurare un corretto livello di accountability rispetto a quanto programmato. A tal proposito definisce che nella SeS sono anche indicati gli strumenti attraverso i quali l'ente locale intende rendicontare il proprio operato nel corso del mandato in maniera sistematica e trasparente, per informare i cittadini del livello di realizzazione dei programmi, di raggiungimento degli obiettivi e delle collegate aree di responsabilità politica o amministrativa.
Particolare importanza assume la definizione degli indirizzi generali di mandato, che dovranno affrontare almeno i seguenti temi:
a) investimenti e realizzazione delle opere pubbliche, con indicazione del fabbisogno in termini di spesa di investimento e dei riflessi sulla spesa corrente per ciascuno degli anni di riferimento della SeS;
b) programmi e progetti di investimento in corso di esecuzione e non ancora conclusi;
c) tributi e tariffe dei servizi pubblici;
d) spesa corrente, con specifico riferimento alla gestione delle funzioni fondamentali nonché alla qualità dei servizi resi e agli obiettivi di servizio;
e) analisi delle necessità finanziarie e strutturali per l’espletamento dei programmi ricompresi nelle varie missioni;
f) gestione del patrimonio;
g) reperimento e impiego di risorse straordinarie e in conto capitale;
h) indebitamento, con analisi di sostenibilità e andamento tendenziale nel periodo di mandato;
i) equilibri della situazione corrente e generali di bilancio, e relativi equilibri in termini di cassa.

La Sezione Operativa
La Sezione Operativa (SeO) definisce il quadro di riferimento per la programmazione operativa del triennio coperto dal bilancio di previsione finanziario.
La SeO ha i seguenti scopi:
a) definire, con riferimento all’ente e al gruppo amministrazione pubblica, gli obiettivi dei programmi all’interno delle singole missioni. Con specifico riferimento all’ente, devono essere indicati anche i fabbisogni di spesa e le relative modalità di finanziamento;
b) orientare e guidare le successive deliberazioni del Consiglio e della Giunta;
c) costituire il presupposto dell’attività di controllo strategico e dei risultati conseguiti dall’ente, con particolare riferimento allo stato di attuazione dei programmi nell’ambito delle missioni e alla relazione al rendiconto di gestione.

Il Pap individua un contenuto minimo che deve caratterizzare la Sezione operativa:
a) indicazione degli indirizzi e degli obiettivi degli organismi facenti parte del gruppo amministrazione pubblica;
b) dimostrazione della coerenza delle previsioni di bilancio con gli strumenti urbanistici vigenti;
c) per la parte entrata, valutazione generale sui mezzi finanziari, individuando le fonti di finanziamento ed evidenziando l'andamento storico degli stessi ed i relativi vincoli;
d) indirizzi in materia di tributi e tariffe dei servizi;
e) indirizzi sul ricorso all’indebitamento per il finanziamento degli investimenti;
f) per la parte spesa, redazione per programmi all’interno delle missioni, con indicazione delle finalità che si intendono conseguire, della motivazione delle scelte di indirizzo effettuate e delle risorse umane e strumentali ad esse destinate;
g) analisi e valutazione degli impegni pluriennali di spesa già assunti;
h) valutazione sulla situazione economico – finanziaria degli organismi gestionali esterni;
i) programmazione dei lavori pubblici svolta in conformità ad un programma triennale e ai suoi aggiornamenti annuali;
j) programmazione del fabbisogno di personale a livello triennale e annuale;
k) piano delle alienazioni e valorizzazioni dei beni patrimoniali.

Viene, in ogni caso prevista la suddivisione della SeO in due parti:
-  la Parte 1 fornisce il quadro di riferimento della programmazione operativa dell’ente, evidenziando per ciascun programma di spesa gli obiettivi operativi;
-  la Parte 2 contiene la programmazione dettagliata, relativamente all'arco temporale di riferimento del Dup, delle opere pubbliche, del fabbisogno di personale e delle alienazioni e valorizzazioni del patrimonio, nonché gli eventuali altri strumenti di programmazione settoriale previsti dalla normativa.

I punti di forza del nuovo documento di programmazione
Chiarite finalità, struttura e contenuti del Dup è importante provare a fare sintesi delle principali positive innovazioni che questo documento cerca di introdurre all’interno del sistema degli strumenti di programmazione degli enti locali.
La nota di maggior rilevanza è probabilmente il tentativo di snellimento e di sistematizzazione di una serie di documenti di programmazione, precedentemente poco correlati tra loro, che andavano ad appesantire in modo significativo l’azione programmatica degli enti.
Si evidenzia, infatti, come all’interno di un unico documento troviamo:
-  elementi ripresi dal piano generale di sviluppo e dalla relazione previsionale e programmatica;
-  importanti documenti di programmazione settoriale.
Tutto ciò va nella direzione di assicurare un numero ridotto di documenti a supporto della relazione politico-tecnica al fine di renderne possibile un fattivo utilizzo da parte degli attori organizzativi degli enti locali.
Passando ad aspetti connessi ai contenuti del documento si rileva che, pur nella complessa ed a volte eccessiva articolazione delle indicazioni fornite dal Principio, emerge con chiarezza la volontà del legislatore di individuare una sorta di “filiera programmatica” che garantisca una rappresentazione a cascata degli obiettivi.
Infatti, definiti gli indirizzi strategici all’interno delle linee programmatiche per azioni e progetti, l’ente dovrà sviluppare obiettivi strategici per ciascuna missione ed obiettivi operativi per ogni programma.
Tutto ciò dovrebbe consentire una programmazione più coerente tra i diversi livelli di indirizzo (Sindaco, Consiglio e Giunta), nonché facilmente rendicontabile. A tal proposito di deve anche evidenziare come, essendo previsto che nel Peg si definiscano gli obiettivi esecutivi, viene garantita ex ante una puntuale distinzione tra l’oggetto del controllo strategico (obiettivi strategici ed operativi del Dup) e del controllo di gestione (obiettivi esecutivi del Peg). 

Alcune questioni aperte
A fronte di tali aspetti positivi rimangono però alcune questioni aperte, anche di un certo rilievo.
La prima riguarda il venir meno per il 2015 (Dup esercizio 2016) di uno dei principi fondanti della riforma: il raccordo del processo di programmazione degli enti locali con quello delle regioni, dello Stato e dell’Unione Europea.
Il termine di presentazione del Dup 2016-2018 per gli Enti Locali è stato spostato al 31 ottobre, così come il termine per la presentazione del Defr regionale.
Lo slittamento dei termini di approvazione del Dup e del Defr regionale entrambi al 31 ottobre non permette di assecondare il dettato del Principio quando chiarisce che “Il quadro strategico di riferimento è definito anche in coerenza con le linee di indirizzo della programmazione regionale e tenendo conto del concorso al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti  in  ambito nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall'Unione Europea (Punto 8.1 del Pap)”. Infatti è evidente che, se i termini previsti a regime dal Principio (30 giugno per il Defr e 31 luglio per il Dup) risultano congrui, allo stesso modo appare impossibile definire un Dup coerente con il Defr nel momento in cui tali documenti abbiano la medesima scadenza.
La seconda questione che si vuole mettere in evidenza riguarda la coerenza tra i tempi di approvazione del Dup e quelli del programma triennale delle opere pubbliche che, come detto, ne fa parte.
C’è infatti un contrasto tra il Dlgs 163/06 e il Dpr 207/10, che configurano ancora il programma triennale e l’elenco annuale quali “parte integrante” del bilancio di previsione, e il Tuel modificato dal Dlgs 118/11, che li fa confluire nel Dup.
Inoltre non sono state modificate le tempistiche per la redazione e l’adozione del programma triennale delle opere pubbliche (30 settembre e 15 ottobre), previste dal Dpr 207/10.
Ad avviso di chi scrive, quindi, la questione è di difficile soluzione e sarebbe necessario un intervento normativo, oppure un’interpretazione autentica del dettato normativo (magari da parte della Sezione Autonomie della Corte dei conti, nella propria funzione nomofilattica, oppure da parte della Commissione Arconet).
Da un lato, non si può ignorare che disposizioni legislative e regolamentari tuttora vigenti continuino a disciplinare un percorso distinto per la programmazione delle Opere pubbliche, prevedendo la sua approvazione definitiva contestualmente al bilancio di previsione.


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