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Ai consiglieri comunali vanno comunicati anche gli atti del bilancio preventivo?

di Maria Claudia Politi

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L Esclusivo per Quotidiano Enti Locali & PA

I consiglieri comunali possono impugnare le deliberazioni dell'organo di appartenenza soltanto qualora siano addotte violazioni procedurali direttamente lesive del munus rivestito o nel caso in cui vengano in rilievo atti incidenti in via diretta sul diritto all'ufficio, dovendosi escludere che ogni violazione di forma o di sostanza nell'adozione di una deliberazione, tale da poter produrre di per sé un atto illegittimo impugnabile dai soggetti diretti destinatari o direttamente lesi dal medesimo, si traduca in una automatica lesione dello jus ad officium.
In tema di gestione negli Enti locali, l’articolo 227 del Tuel si applica ai procedimenti di approvazione del conto consuntivo e non del bilancio previsionale.

La vicenda
Taluni consiglieri comunali del Comune di Boscoreale hanno proposto ricorso avverso le delibere recanti “Approvazione programma triennale delle opere pubbliche 2014 – 2016 ed elenco annuale dei lavori da realizzare nel corso dell’anno 2014” ed “Approvazione bilancio di previsione esercizio finanziario 2014, bilancio pluriennale 2014 – 2016, relazione previsionale e programmatica 2014 – 2016”.
Ne hanno sostenuto l’illegittimità per:
1) violazione e falsa applicazione dell’articolo 227 del Dlgs 18 agosto 2000 n. 267, illogicità manifesta;
2) violazione e falsa applicazione degli articoli 20 e 33 dello Statuto Comunale;
3) violazione dell’articolo 19 del Regolamento per il funzionamento del Consiglio Comunale, ingiustizia manifesta.
Con la sentenza n. 3374 del 25 giugno 2015, la Sezione I del Tar di Napoli ha, preliminarmente, dato atto che la legittimazione dei consiglieri comunali dissenzienti a impugnare le delibere dell'organo di cui fanno parte sussiste allorquando essi lamentino una violazione del proprio munus (in tale ipotesi rientrando il ricorso come sopra proposto, avente ad oggetto presunte violazioni procedurali che avrebbero comportato un’illegittima compressione delle prerogative istituzionali dei consiglieri ricorrenti, con specifico riferimento alla inosservanza del termine per il deposito della documentazione necessaria per poter liberamente e consapevolmente deliberare e, più in generale, alla preclusione in tutto o in parte dell'esercizio delle funzioni relative all'incarico rivestito).
Particolare interesse rivela, peraltro, l’interpretazione fornita dal giudice campano alle disposizioni che disciplinano le modalità di comunicazione degli atti ai consiglieri comunali in vista dell’approvazione dei fondamentali documenti contabili dell’Ente: interpretazione che, nel merito, ha condotto alla reiezione dell’impugnativa.
I consiglieri comunali ricorrenti hanno sostenuto che sarebbe stato ai medesimi impedito di vagliare la documentazione contabile, in violazione dell’articolo 227, comma 2, del Dlgs 28 agosto 2000 n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), secondo cui la proposta di approvazione del consuntivo deve essere messa a disposizione dei consiglieri comunali entro 20 giorni dall’inizio della sessione consiliare in cui viene esaminato il rendiconto.
L’Organo giudicante ha, al riguardo, ritenuto che la predetta disposizione sia applicabile ai soli procedimenti di approvazione del conto consuntivo; e non, come nel caso in esame, anche del bilancio previsionale.
Con riguardo a quest’ultimo, trova – diversamente – applicazione l’articolo 174 dello stesso Dlgs n. 267/2000, che rimette al regolamento di contabilità del Comune la fissazione dei termini entro i quali lo schema di bilancio di previsione deve essere trasmesso per l’approvazione ai componenti del consiglio comunale e quello per eventuali emendamenti.

Il quadro normativo di riferimento
L’articolo 227, comma 2, del Dlgs 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) prevede che “ Il rendiconto della gestione è deliberato entro il 30 aprile dell'anno successivo dall'organo consiliare, tenuto motivatamente conto della relazione dell'organo di revisione. La proposta è messa a disposizione dei componenti dell'organo consiliare prima dell'inizio della sessione consiliare in cui viene esaminato il rendiconto entro un termine, non inferiore a venti giorni, stabilito dal regolamento di contabilità”.
Il precedente articolo 174 (Predisposizione ed approvazione del bilancio e dei suoi allegati) demanda al regolamento di contabilità dell'ente:
- la previsione di “un congruo termine”, per gli adempimenti indicati al comma 1 (predisposizione dello schema di bilancio di previsione, finanziario e del Documento unico di programmazione sono predisposti dall'organo esecutivo; presentazione degli stessi all'organo consiliare unitamente agli allegati ed alla relazione dell'organo di revisione entro il 15 novembre di ogni anno);
- l’indicazione dei termini entro i quali possono essere presentati da parte dei membri dell'organo consiliare e dalla Giunta emendamenti agli schemi di bilancio.

Considerazioni sulla ostensione documentale ai consiglieri comunali in tema di atti contabili fondamentali dell’Ente
L’interpretazione fornita dal Tar Napoli al quadro normativo risultante dalle illustrate disposizioni del Tuel appare senz’altro corretta.
Può, ad una superficiale lettura, sorprendere il disallineamento normativo risultante dal diverso atteggiarsi delle riportate previsioni del Testo Unico, le quali:
- se, da un lato, disciplinano dettagliatamente modalità e tempistiche di conoscibilità dei documenti rilevanti, con riferimento alla sola approvazione del rendiconto consuntivo del’Ente;
- d’altro canto, nulla esplicitano con riferimento alla documentazione inerente l’approvazione del bilancio preventivo: limitandosi a demandare la relativa disciplina al regolamento di contabilità dell’Ente stesso.
Peraltro, come già osservato in giurisprudenza (cfr. Tar Puglia, Bari, sez. I, 1° dicembre 2009 n. 2971), non è dato condurre un’opzione ermeneutica di integrazione della disposizione di cui all’articolo 174 Tuel (approvazione del bilancio preventivo) attraverso il richiamo all’articolo 227, comma 2 (riguardante, come si è visto, l’approvazione del rendiconto consuntivo) in presenza di una “riserva” – espressamente contemplata dalla norma primaria – in favore dell’Amministrazione municipale relativamente alla disciplina sulla sessione di bilancio.
Se, quindi, la riservata disciplina in ordine all’approvazione del bilancio preventivo consente a ciascun Comune di “regolare” modalità, termini e contenuti dell’“informazione” di cui sono destinatari i consiglieri, c’è tuttavia da interrogarsi su una così singolare asimmetria indotta dalla lettura delle pertinenti previsioni del Tuel: le quali – come si è visto – hanno inteso garantire una piena conoscenza in capo a questi ultimi relativamente ai soli atti rilevanti per l’approvazione del consuntivo.
Soprattutto in presenza del significativo contenuto che va annesso alla funzione di programmazione della gestione finanziaria e contabile dell’Ente, non si può omettere di rilevare come un omologo obbligo ben sarebbe predicabile in sede di normazione primaria – quand’anche a livello di “affermazione di principio” – anche a proposito degli atti che precedono l’approvazione del bilancio preventivo: pur potendosi, al riguardo, ipotizzare il mantenimento di una “riserva” regolamentare all’Ente locale relativamente alle forme, modalità e tempi di partecipazione informativa nei confronti dei componenti dell’organo consiliare.


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